III SA/Łd 875/19

Dnia 6 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Sekretarz sądowy – Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Widawa z dnia 10 listopada 2010 r. nr XL/270/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Widawie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Łasku, działając w oparciu o przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), w dniu 12 września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Widawie nr XL/270/10 z 10 listopada 2010 r. w sprawie trybu i sposobu odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Widawie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części obejmującej § 2 ust. 2 i 3, § 3 pkt 3 tej uchwały. Uchwale w tej części zarzucił naruszenie: 1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej: ustawa) poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez Wójta w skład zespołu prokuratorów, przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie zgodnie z treścią art. 9a ust. 5 ustawy; 2. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Widawa a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu, 3. art. 9a ust. 15 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu - wniosek przewodniczącego "w uzasadnionych przypadkach". Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2 i 3, § 3 pkt 3. Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaznaczył, iż uchwała ta została podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Podniósł, iż delegację ustawową dla podjęcia skarżonego aktu prawa miejscowego stanowi w/w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który upoważnia radę do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ocenie Prokuratora Rejonowego w Łasku, przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje jednak Radzie kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia Rady do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą dany zespół interdyscyplinarny. W zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 2, Rada konkretnie wskazała, jakie podmioty wchodzą w skład działającego na terenie Gminy Widawa Zespołu Interdyscyplinarnego. Poprzez skonkretyzowanie składu Zespołu, pominięto możliwość powołania w skład zespołu np. prokuratorów czy też przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W świetle art. 9a ust. 2 ustawy, zespół interdyscyplinarny powołuje wójt i to on określa jego skład stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o porozumienia zawarte ze wskazanymi w ustawie podmiotami. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego, radzie gminy nie przysługują jakiekolwiek kompetencje do określenia składu zespołów interdyscyplinarnych. Ponadto w ocenie strony skarżącej Rada w § 2 ust. 3 uchwały ustaliła, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Widawa, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Rada wykroczyła tym samym poza swoje umocowanie prawne, gdyż niniejsza materia została uregulowana przez art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z zapisami uchwały do kręgu podmiotów wchodzących w skład zespół interdyscyplinarnego, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi. Natomiast zgodnie z powołaną wyżej ustawą, kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt zawiera rzeczone porozumienia. Z porównania kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust 8 w związku z 9a ust. 4 i 5 ustawy, w jednoznaczny sposób wynika zatem, iż Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W ocenie skarżącego z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy mamy również do czynienia w § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, albowiem wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu Rada wskazała "na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach". Ustawodawca nie upoważnił rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym, wyłącznie uprawnionym do kształtowania zespołu jest Wójt Gminy Widawa, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Gmina Widawa pozostawiła do uznania Sądu ocenę zasadności skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Widawa z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Widawie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W piśmie procesowym z dnia 28 października 2019 r. Gmina stwierdziła, że co do zasady uznaje podniesione przez skarżącego zarzuty wskazując, iż zaskarżona uchwala została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, w związku z czym przygotowywany jest projekt uchwały, na mocy której zaskarżona uchwała nr XL/270/10 z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Widawie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zostanie uchylona i zostanie podjęta nowa uchwała w tym przedmiocie, dostosowana do wymogów prawnych, która nadto jako akt prawa miejscowego będzie opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Jednocześnie Gmina wskazała, że Wojewoda Łódzki, do którego zaskarżona uchwała została skierowana w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości czy w części zaskarżonej przez prokuratora. To spowodowało, iż Rada Gminy Widawa nie dokonała wcześniej zmiany zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. pełnomocnik Gminy Widawa przedłożył Sądowi uchwałę Rady Gminy Widawa nr XX/104/19 z 13 listopada 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Widawie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której § 16 zawarto regulację, że traci moc uchwała nr XL/270/10 Rady Gminy Widawa z 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XL/270/10 Rady Gminy w Widawie z dnia 10 listopada 2010 roku w sprawie trybu i sposobu odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Widawie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej: "u.p.p.r."). W sprawie nie jest kwestionowane, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., przekonuje, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mają charakter powszechny na terenie gminy i wywołują określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11, wyroki WSA w Łodzi: z 15 marca 2019 r., sygn. III SA/Łd 1064/18, z 24 października 2019 r. sygn. III SA/Łd 726/19, z 12 listopada 2019 r., sygn. III SA/Łd 747/19 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1523; dalej jako: "u.o.a.n."). Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 6, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy Widawa obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Omówione naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Podkreślić jednocześnie trzeba, iż uchylenie zaskarżonej uchwały przed rozpoznaniem skargi nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku. Zwrócić należy bowiem uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia, czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Uwzględnić należy, iż pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie została prawidłowo ogłoszona, to funkcjonowała w obrocie prawnym przez ponad 9 lat i mogła wywołać skutki prawne. Dlatego rozpatrzenie skargi nie stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. R.T.