II OSK 838/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. N. i M.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2133/19 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi T. N. i M.N. na uchwałę Rady Gminy[...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia o zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2133/19, odrzucił skargę T. N. i M. N. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie odstąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...]. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Sąd podniósł, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim określa się przeznaczenie danego terenu pod zabudowę i podaje się dopuszczalne parametry takiej zabudowy. Natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta nie może wpływać na sposób wykonywania prawa własności, skoro nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ich sytuację prawną, co wynika z akt sprawy, kształtuje uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skoro zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) należało skargę odrzucić. Skargą kasacyjną T. N. i M. N. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14, art. 20, art. 28 ust. 1, art. 32 ustawy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, art. 144 kodeksu cywilnego, art. 2, art. 1, art. 7, art. 22 i art. 31 Konstytucji RP, art. 2 ustawy prawo przedsiębiorcy wskutek przyjęcia, że podjęcie uchwały o odstąpieniu od zmiany miejscowego planu zagospodarowania bez uzasadnienia nie wpływa na wykonywanie prawa własności skarżących, w sytuacji, gdy brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia ocenę jej legalności, ponadto uchwała uniemożliwia dokonanie analiz zmierzających do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i sprawdzenia czy zasadna jest zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących na cele działalności gospodarczej, która jest tam w rzeczywistości na chwilę obecną prowadzona jak i pozbawia się skarżących prowadzenia tam działalności gospodarczej przetwórstwa drewna, wyrób palet; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a., art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. polegające na braku dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminny [...] oraz niezasadne odrzucenie skargi skarżących poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem pomimo braku jej uzasadnienia oraz, że skarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny ani uprawnienie skarżących w sytuacji, gdy ich interes prawny został naruszony jak i uprawnienie do wykonywania prawa własności zgodnie ze swoją wolą poprzez prowadzenie tam działalności gospodarczej przetwórstwa drewna, wyrób palet i nie uchylenie zaskarżonej uchwały. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona uchwała nie ma uzasadnienia, nie są znane motywy jej rozstrzygnięcia, a ma to kluczowe znaczenie dla prawnej oceny jej legalności. Interes prawny skarżących wynika natomiast z faktu, że T. N. prowadzi na działkach nr [...], [...], [...] i [...] działalność gospodarczą T. N. "[...]" wyrób palet. Jego interes wymaga, aby stan prawny zajmowanych przez niego działek odpowiadał faktycznemu ładowi przestrzennemu. Działki stanowią własność ojca T. N. - M. N.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 201 r. nr [...] w sprawie odstąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...]. W istocie uchwałą tą (§ 1 uchwały) Rada Gminy [...] odmówiła przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Niezależnie od sformułowania nazwy zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z jego treścią, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. będzie skuteczna w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Wyjaśnić wymaga, że status strony w postępowaniu sądowym zależny jest od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Mając powyższe rozważania na względzie należy podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżący nie wykazali istnienia po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W niniejszej sprawie skarżący swój interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. wywodzą z faktu posiadania prawa własności do działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] i prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących, ich interes wymaga, aby stan prawny tych działek odpowiadał faktycznemu ładowi przestrzennemu. Skarżący są zatem zainteresowani zmianą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w odniesieniu do powyższych działek. Okoliczność ta nie pozwala jednak przyjąć, że zaskarżona uchwała, którą odmówiono przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych działek (uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]) narusza własny interes prawny skarżących. Zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest odmowa przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w żaden sposób uchwała ta nie oddziałuje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżących wynikającej zarówno z posiadanego prawa własności jak i okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej na ww. działkach. Nie doszło zatem do naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego skarżących. Dokonując w niniejszej sprawie oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały należy ponadto mieć na względzie, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) - co do zasady ma fakultatywny charakter. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina sama podejmuje decyzję w tym zakresie. Taki wniosek wypływa z brzmienia art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1945; aktualnie t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1945 – dalej: u.p.z.p.). Jednocześnie jednak przepis ten odsyła do "przepisów odrębnych" dla ustalenia przypadków, kiedy sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Brak jest przepisów odrębnych, które w niniejszej sprawie nakazywałyby gminie przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - podobnie jak i przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. W szczególności takimi przepisami odrębnymi nie są przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018r. poz. 646). Powołany przez skarżących przepis art. 2 tej ustawy - stanowiący, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach – nie daje podstaw prawnych do skutecznego domagania się od organów gminy przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . A zatem, w niniejszej sprawie przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkiem gminy, lecz jest elementem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 101 u.s.g., art. 3 § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 5a i art. 147 § 1 p.p.s.a., a także art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145) i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018r. poz. 646) oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Z powołanych przepisów Konstytucji RP - przepis art. 1 Konstytucji RP (stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli), art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), art. 22 przewidującego, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i art. 31 (zasada wolności - dopuszczającego ustanawianie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko w ustawie) – nie wynika obowiązek organów gminy przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek podmiotów będących właścicielami nieruchomości i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to z tego względu, że w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uregulowano podstawy zastosowania środka prawnego, jakim jest uchylenie decyzji lub postanowienia. Przepisy te nie mają zastosowania wobec uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Także przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania w toku procedury planistycznej. Procedura planistyczna jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych samych przyczyn nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., mający odpowiednie zastosowanie do postanowień Sądu stosownie do treści art. 166 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego odrzucił przedmiotową skargę. Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom ustawowym. Nie może również odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 20, art. 28 i art. 32 u.p.z.p. z uwagi na stwierdzenie braku po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.