II SA/Ol 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr XLVII/7/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Mrągowa stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Mrągowie podjęła w dniu 30 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLVII/7/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Mrągowa. Prokurator Rejonowy w Mrągowie zaskarżył powyższy akt w części dotyczącej § 3 ust. 1. Zarzucił, że przepis ten został podjęty z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137), dalej: ustawa. W § 3 ust. 1 uchwały przewidziano bowiem, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 m od szkół przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego oraz podmiotów leczniczych, co pozostaje w rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie skarżącego, odległość 20 m od wymienionych obiektów oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta odległość sprzeciwia się celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - walce z patologią społeczną, jaką pozostaje problem nadużywania alkoholu. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie, jako bezpodstawnej. Wywiódł, że położenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 m od obiektów chronionych oznacza bliskie sąsiedztwo z tymi obiektami, ale uwzględnia również kwestię, m.in. koncentracji zabudowy na terenie gminy wiejskiej i konieczność realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Stwierdził, że zarzut skarżącego, że odległość 20 m jest zbyt "mała" mógłby być podnoszony także, gdyby odległość ta była określona na poziomie 100 m czy 200 m. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie minimalnej odległości sprzedaży/podawania alkoholu to niedopuszczalnym jest lakoniczne stwierdzenie, że ta odległość jest zbyt mała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy podnieść, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy, powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, CBOSA). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, CBOSA). Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska decydowała m.in. o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wprawdzie formalnie uchwała ta zawiera uzasadnienie, ale jego treść wskazuje jedynie na zmianę przepisów ustawy skutkującą koniecznością podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Takie uzasadnienie w żadnej mierze nie pozwala na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada Miejska zdecydowała o przyjętej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych. Z uzasadnienia tej uchwały nie wynika w szczególności, jakimi celami kierowała się Rada Miejska zmniejszając w zaskarżonym przepisie odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od m.in. szkół, przedszkoli i miejsc kultu religijnego z 40 m, którą przewidywał § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Mrągowie Nr XL/4/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 69, poz. 1255), do 20 m. Brak uzasadnienia zarówno przesłanek, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały, jak i brak uzasadnienia, dlaczego ustalono sporną odległość jako nie bliżej niż 20 m, powinien być oceniony jako istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości, szczególnie tak niewielkiej, jak 20 m, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Tym samym skoro z uzasadnienia uchwały nie wynika, jakimi wartościami lub celami kierowała się Rada Miejska ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych, to zaskarżony przepis uchwały nie poddaje się kontroli sądowej, mimo że takiej kontroli podlega. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.