I OSK 1309/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1043/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1043/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, uznał obowiązek Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu [...] nr rejestracyjny [...] oraz zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] lipca 2019 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się do Prezydenta Miasta K. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że pobranie od niej przez organ kwoty 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej samochodu nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W odpowiedzi Prezydent Miasta K., w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., odmówił spełniania żądanego świadczenia. Organ wskazał, że wymieniony wyżej pojazd został zarejestrowany [...] maja 2005 r. i wtedy też pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Zdaniem organu, pomimo tego, że opłata ta została pobrana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, obowiązującego w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r., to brak jest podstaw prawych do zwrotu pobranej opłaty. Od dnia rejestracji pojazdu minęło bowiem 10 lat, a zatem roszczenie to uległo przedawnieniu. Pismem z [...] czerwca 2019 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta K., domagając się jej uchylenia oraz uznania obowiązku Prezydenta Miasta K. dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); 2. zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie z uwagi na przedawnienie roszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm., "u.p.r.d.") oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia tej opłaty został wprost określony w treści art. 77 ust. 1 u.p.r.d., zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, ust. 2b i ust. 4. Natomiast art. 77 ust. 4 pkt 2 u.p.r.d. stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu z zastrzeżeniem, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59 poz. 421), w którego § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15 poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego i szczegółowo określonego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że ww. przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje taki skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r. sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje. Niezależnie od powyższego sąd wojewódzki wskazał też na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednolicie przyjmuje, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako czynność wydana bez podstawy prawnej. Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed 1 stycznia 2010 r., sąd rozważył też, zarzucane przez organ w odpowiedzi na skargę, przedawnienie roszczenia. Z punktu widzenia wybranego przez skarżącą trybu ochrony o charakterze administracyjnym bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi oraz przed sądami. Przedawnienie, na które powołuje się organ, może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego przywołany przez organ przepis art. 118 Kodeksu cywilnego nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu stosowanie zasad prawa podatkowego jest wykluczone, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), w której stwierdza się, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1223/12, zgodnie z którym treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przesądza, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis art. 60 pkt 7 określa dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z kolei przepis art. 67 tej ustawy zawiera odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Artykuł 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawiera normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli zatem uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu, a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to przepis art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (a zatem również przepisy art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej, jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również przepis art. 70 § 1. Z kolei przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie przewidywały przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa przez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że żądanie strony skarżącej nie uległo przedawnieniu, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło wskutek przedawnienia zobowiązania; 3) art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie przez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że skarżącej należy się zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł. Na podstawie ww. zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku części, tj. w zakresie pkt III i jego zmianę w zakresie pkt III, rozstrzygającego o zwrocie kosztów postępowania sądowego, poprzez zasądzenie od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie 207 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] marca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej były niezasadne. W odniesieniu do redakcji zarzutów nr 1 i 2 należy jednak przypomnieć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Przywołane w nich przepisy (art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych) składają się z dwóch ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej, a więc wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Oczywiste jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy. Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11, LEX nr 1367261 czy z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, LEX nr 2657233). Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia ww. zarzutów, należy przyjąć, że zostały one ograniczone do art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i w takim zakresie zostały one rozpoznane. Na wstępie należy wskazać, że kwestia charakteru opłat za karty pojazdów i przesłanek do stosowania przepisów wskazanych powyżej ustaw została już rozstrzygnięta w orzecznictwie, a Naczelny Sąd Administracyjny dotychczasowe stanowisko w tej kwestii podziela. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przepisie tym zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2262/12, LEX nr 1449884). Obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/12, LEX nr 1366476). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi też wątpliwości fakt, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2194/12, LEX nr 1366472). Podkreślić zatem należy, że od 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w Prawie o ruchu drogowym, stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to jednak zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2163/12, LEX nr 1497294). Jednocześnie należy przypomnieć, że charakter opłat za karty pojazdów i przesłanki do stosowania przepisów ww. ustaw zostały już rozstrzygnięte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). W związku z powyższym, skoro w niniejszej sprawie opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (tj. przed 1 stycznia 2010 r.), to w sprawie nie mógł mieć zastosowania ani art. 67 ustawy o finansach publicznych (odsyłający do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów Ordynacji podatkowej w takich sprawach), ani art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Taka opłata (tj. uiszczona przed 1 stycznia 2010 r.) nie jest bowiem nadpłatą w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a więc nie można do niej zastosować przepisów o przedawnieniu. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez jego niezastosowanie, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa zainicjowana skargą na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii nie są zaliczane do spraw dotyczących należności pieniężnych, a więc opłaty za czynności adwokatów ustalane są w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) jako 50 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.