II SAB/Ol 79/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2019 roku, w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ nie wymierza organowi grzywny; 4/ zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej H. N. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" (dalej: skarżąca) zwróciła się 19 lipca 2019 r., drogą elektroniczną, do Burmistrza "[...]" (dalej: Burmistrz) z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie realizacji przez Gminę "[...]" obowiązków dotyczących sprawowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami, wyszczególnionych w 22 punktach, dotyczących m.in. opieki sprawowanej przez schroniska dla zwierząt, kontroli działalności schronisk przez gminę oraz finansowania wydatków związanych z opieką nad bezdomnymi zwierzętami z terenu gminy. Skarżąca wniosła o przesłanie informacji drogą elektroniczną we wskazanych formatach. Pismem z 19 lipca 2019 r. Burmistrz poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja nie może być udzielna w ustawowym terminie, gdyż organ nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostepnienie jej w sposób i formie określonej we wniosku i zostanie przekazana w terminie 2 miesięcy. Wraz z upływem wyznaczonego terminu, bo w dniu 18 września 2019 r. przesłano skarżącej opinię radcy prawnego dotyczącą załatwienia niepodpisanego wniosku elektronicznego. Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na bezczynność Burmistrza "[...]" w udostepnieniu informacji publicznej. Zarzuciła, że nie udostępniono jej wnioskowanej informacji publicznej, gdyż przesłano wyłącznie opinię radcy prawnego. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza do udostepnienia żądanej informacji, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi. Stwierdził, że skoro wnioski kierowane do organu drogą elektroniczną były sygnowane: "prawnicy schroniska", "obrońcy zwierząt" lub "społeczność w obronie zwierząt", to nie skarżąca żądała udostępnienia informacji publicznej. Podniósł też, że wnioskodawca nie może pozostawać anonimowy i pismo musi zawierać imię, nazwisko, adres i treść żądania. Skarżąca nie może więc domagać się uznania skargi na bezczynność, dotyczącej wniosku złożonego przez inny podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W analizowanej sprawie skarżąca żąda udzielenia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), dalej: u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jednym ze sposobów udostępniania informacji publicznych, jest udostępnianie jej na wniosek. Podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Może być zatem przesłany do organu także drogą elektroniczną bez podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy na gruncie u.d.i.p., który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w rozumieniu art. 63 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalnym wymogiem takiego wniosku jest tylko jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest to niezbędne do wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, to należy uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zaznaczyć jednocześnie należy, że jeżeli występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest on zobowiązany do ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacja prosta czy przetworzona), czy informacja ta znajduje się w posiadaniu tego podmiotu i czy posiada on środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu przedstawionej wyżej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu (zob. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, CBOSA). Trzeba podkreślić, że na gruncie u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. Co do zasady, jeżeli zobowiązany podmiot dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., gdyż informacja publiczna jest wtedy udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny lub złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być przy tym poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Natomiast, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15, CBOSA). We wszystkich przypadkach, w których dochodzi do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym w szczególności wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udzielenia informacji publicznej i o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagany jest własnoręczny podpis wnioskodawcy (podpis elektroniczny) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś jego brak winien być usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że ma on zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji w sytuacji niepodpisania wniosku stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09; postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16 - CBOSA). Uwzględniając powyższe, skoro skarżąca złożyła wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej, to ten sposób złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za skuteczny. Zaznaczyć też należy, że organ nie wykazał, że nie istnieje możliwość udzielenia żądanej informacji w oparciu o treść tego wniosku. Działanie Burmistrza nie było prawidłowe również z tego powodu, że nie wezwał on skarżącej do podpisania wniosku pomimo tego, że informował ją o konieczności przedłużenia terminu do jego rozpoznania, w przypadku gdyby dostrzegał konieczność zastosowania procedury przewidzianej w art. 16 u.d.i.p. Jak już wyjaśniono, wniosek taki nie zawsze musi zawierać podpis. Skoro sprawa z wniosku skarżącej z 19 lipca 2019 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie Burmistrza do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 sentencji wyroku. Jednocześnie, biorąc pod uwagę to , że organ nie udzielając skarżącej informacji publicznej oparł się na stanowisku sądu administracyjnego, które jest odmienne od przedstawionego w niniejszym uzasadnieniu. Pomimo tego, że ten odmienny pogląd pozostaje zdecydowanej mniejszości, należało uznać, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku. Powyższe uzasadniało odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt. 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.