II OSK 1345/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 717/19 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 12 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 717/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 lipca 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, rozumianą jako wykładnię o charakterze rozszerzającym, zmierzającą do nadania regulacji szerszego niż dopuszczalny zakresu zastosowania, polegającą na uznaniu, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. regulujący katalog obligatoryjnych elementów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego statuuje samoistny obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów przestrzeni publicznej podlegających określeniu w studium, co w konsekwencji takiej wykładni prowadzi do uznania, że ograniczenie prawa własności jednostki może być dokonane w drodze aktu nie będącego aktem powszechnie obowiązującym, a aktem prawa wewnętrznego gminy, a tym samym skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz dopuszczalności jego ograniczenia jedynie na poziomie ustawowym; b) art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, wewnętrznie - w ramach jednej regulacji - sprzeczną, polegającą na przyjęciu, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi wynikać z przepisów odrębnych, a może wynikać nawet w sposób pośredni (w drodze dokonania wykładni celowościowej i funkcjonalnej) z regulacji, nie mającej charakteru przepisu odrębnego, co pozostaje w sprzeczności z generalną zasadą fakultatywności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej wyjątkiem podlegającym wykładni ścisłej wynikającym z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., poprzez zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z wniosku skarżącego w konsekwencji nieprawidłowego przyjęcia, że w stosunku do nieruchomości skarżącego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że brak takiej podstawy w przepisach odrębnych, jak również w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji doprowadziło do ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego w sposób rażąco naruszający zasadę prawa własności oraz wolności gospodarczej, prowadząc do bezterminowego zawieszenia postępowania z przyczyn niezależnych od Skarżącego oraz pozbawionych podstawy prawnej oraz bez możliwości jego podjęcia, uniemożliwiając wykonywanie jakichkolwiek działań inwestorskich w stosunku do nieruchomości przez czas nieokreślony. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 lipca 2019 r. oraz postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 maja 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki oceniając legalność zaskarżonego postanowienia kierował się właściwą wykładnią art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ora w zw. z przepisami art. 14 ust. 7 i art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 maja 2019 r. o zawieszeniu do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z obiektami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną. Podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego stanowił art. 62 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 8 u.p.z.p. Stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że złożony przez skarżącą wniosek dotyczący obszaru przestrzeni publicznej (art. 2 pkt 6 u.p.z.p.), objętego obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), co zaakceptował Sąd Wojewódzki. Nie było sporne w toku postępowania, że według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała z 28 marca 2018 r.) teren wnioskowanej inwestycji położony jest na obszarze występowania priorytetowych przestrzeni publicznych, oznaczonych jako strefa rekreacyjno-wypoczynkowa Łódź-Zachód, objętym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem jednak strony skarżącej, z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w studium obszaru przestrzeni publicznej, co jednak nie oznacza, że jest to obszar, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interpretując art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., skarżąca prezentuje pogląd, że regulacja art. 62 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko do przypadków, gdy obowiązek sporządzania planu miejscowego dla określonych obszarów wynika z przepisów odrębnych, do których nie zalicza się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze, jak też w zarzutach kasacyjnych skarżąca wskazała, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może wynikać zarówno z postanowień gminnego studium, jak i norm samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustanawia tylko obowiązek uwzględnienia w studium – poza obszarami, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych – również obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów przestrzeni publicznej. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, stwierdzić należy, że zarzuty odnoszące się zasadniczo do interpretacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. okazały się nietrafne. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Podkreślić należy, że wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym wyroku znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w sposób jednolity przyjmują, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mianowicie obszary określone w przepisach odrębnych, obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej (por. wyroki NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. II OSK 667/18; 10 marca 2022 r. II OSK 341/22; 9 maja 2022 r. II OSK 1377/19 i powołane tam wyroki NSA). Skład orzekający, podzielając ukształtowany w judykaturze pogląd, zwraca uwagę, iż wskazana wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. znajduje potwierdzenie w art. 10 ust. 3 u.p.z.p., zaś w kontrolowanych postanowieniach organy wyjaśniły, że w związku z określonym obszarem przestrzeni publicznej w Studium z dnia 28 marca 2018 r. podjęto uchwałę z 14 czerwca 2018 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy zauważyć, że również w doktrynie wskazano, że przepis ten stawia na równi obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z przepisów odrębnych, z obowiązkiem uchwalenie planów dla obszarów przestrzeni publicznej. "W ten sposób w przepisie regulującym sytuacje, gdy sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe, uwzględniono dwa źródła tego obowiązku: przepisy odrębne oraz – bezpośrednio – ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 103-104). Wobec powyższego zgodzić się należało ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, że wyznaczone w studium obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego, a zatem art. 14 ust. 7 u.p.z.p. nie jest jedynym przepisem, który definiuje katalog sytuacji obligujących w świetle art. 62 ust. 2 u.p.z.p. do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. ww. wyrok II OSK 667/18). Ponadto zaakcentować trzeba, że wbrew zarzutom kasacyjnym wydane w sprawie orzeczenia nie prowadzą do ograniczenia prawa własności skarżącej Spółki na podstawie aktu nie będącego aktem powszechnie obowiązującym, tj. studium, które jest aktem prawa wewnętrznego gminy. Kwestionowane postanowienia o zawieszeniu postępowania wydane zostały na podstawie przepisów ustawy, konkretnie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., w związku z określeniem w Studium obszaru przestrzeni publicznej, na podstawie przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tym samym nie doszło w rozważanym przypadku do naruszenia wymogu ustanowionego w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Chybione jest także stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki zaakceptował "arbitralne określenie w akcie, nie będącym aktem powszechnie obowiązującym, a jedynie dokumentem lokalnej polityki przestrzennej, obszarów przeznaczonych na przestrzeń publiczną, a w konsekwencji – obszarów wobec których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego". Po pierwsze, to ustawodawca przesądził w art. 2 pkt 6 i art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., że obszary przestrzeni publicznej określane są w studium. Po drugie, Sąd Wojewódzki w rozpatrywanej sprawie nie kontrolował zgodności z prawem uchwały w sprawie studium, lecz uwzględnił jedynie zawarte w studium ustalenia, istotne w kontekście podjętych w sprawie postanowień proceduralnych. Z kolei kwestia nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności przez ograniczenie działań inwestorskich wskutek bezterminowego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wiąże się z oceną zgodności art. 62 ust. 2 u.p.z.p. z przepisami Konstytucji RP, a w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 marca 2005 r. sygn. K 22/04, powoływanym w skardze kasacyjnej. Mianowicie Trybunał rozważając zbliżony przypadek zawieszenia postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącego obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego – stwierdził, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takim stanie prawnym należało uznać, że przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą przepisy art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowiły podstawę do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, wszczętej wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Dla porządku wskazać także trzeba, że przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód prawny nawiązuje zasadniczo do wyroków sądów administracyjnych nieadekwatnych do zagadnienia rozważanego w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6