II OSK 341/22

Dnia 10 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1496/21 w sprawie ze sprzeciwu C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1496/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił dla skarżącej Spółki warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną" na części działki nr [...] w R. przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w R.. Zaskarżoną decyzją SKO [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.". Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie postępowania administracyjnego następujące obligatoryjnie i w zasadzie bezterminowo. Jednak przepisy ww. ustawy nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jednakże zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. SKO uznało zatem, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p., obszar przestrzeni publicznej to obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.). Zdaniem SKO, z powyższych uregulowań wynika więc jednoznacznie, że do obowiązku właściwej rady gminy należy określenie w studium obszarów przestrzeni publicznej, zdefiniowanych w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., a w konsekwencji, w związku z wymogiem wskazanym w art. 10 ust. 3 u.p.z.p., sporządzenie dla tych obszarów planów miejscowych. Organ II instancji wskazał, że Gmina Miasto [...] posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wnioskowana inwestycja planowana jest w obszarze usług publicznych lub komercyjnych: rekreacja, turystyka, sport w zieleni urządzonej. A zatem inwestycja została przewidziana do realizacji na terenie, który został uznany przez wskazany organ uchwałodawczy za obszar przestrzeni publicznej, istnieje więc dla niego obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Dlatego też SKO uznało, że w sprawie zaistniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie, w oparciu o art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Pomiędzy bowiem planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, a przewidywanym przez gminę przeznaczeniem terenu na cele publiczne, wynikającym z powołanych aktów planistycznych, istnieje realna sprzeczność, która może być usunięta wyłącznie w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowywania przestrzennego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest konieczne z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz przede wszystkim art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Organ I instancji zobligowany został do uwzględnienia poczynionych wyżej uwag Kolegium, w efekcie czego w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji terenu objętego wnioskiem oraz charakteru zabudowy, do wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa. Wydane ponownie przez organ I instancji rozstrzygnięcie będzie musiało uwzględniać w szczególności przepisy obowiązującej procedury administracyjnej oraz u.p.z.p., w tym w szczególności unormowania w zakresie obowiązku zawieszenia postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania prowadzonego przez SKO, zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 61 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji pomimo spełnienia przez Spółkę wszystkich warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, - art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przez jego nadużycie i nadinterpretację, tj. uznanie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycji prowadzonej przez Spółkę, w sytuacji gdy organ bezskutecznie i pozornie prowadzi czynności zmierzające do uchwalenia planu miejscowego od co najmniej 2000 r., a tym samym wstrzymuje podejmowanie inwestycji na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, - art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, pomimo, że działka objęta postępowaniem spełnia wszelkie wymogi stawiane przez przepisy prawa, a niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na sprzeciw SKO [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1496/21, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz przede wszystkim art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w projekcie planu miejscowego terenów strefy rekreacji w rejonie Al. [...] w R. przeznaczone są – zgodnie ze Studium – pod zieleń urządzoną oraz rekreację (pismo Biura Rozwoju Miasta R. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.). Okoliczność ta została zresztą wprost przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W tej sytuacji SKO prawidłowo odwołało się do przepisów art. 2 pkt 6, art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd, mając na względzie treść tych przepisów, wskazał, że zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 667/18). Jeżeli mamy do czynienia z terenami zaliczanymi do obszarów przestrzeni publicznej, o jakich mowa w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., to dla takich terenów istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Aktualnie działki w projekcie planu miejscowego (Nr [...]) terenów strefy rekreacji w rejonie Al. [...] w R. przeznaczone są pod zieleń urządzoną oraz rekreację. Prawidłowo więc SKO uznało, że w sprawie zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego, na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dotyczy obszarów przestrzeni publicznej, nie jest uprawnieniem, ale obowiązkiem organu. Dalsze procedowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zaistniała sytuacja regulowana art. 62 ust. 2 u.p.z.p., powinno być rozpatrywane pod kątem rażącego naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Sąd uznał, że SKO należycie uzasadniło zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie w sprawie brak było możliwości zastosowania art. 136 K.p.a., który służy wyłącznie do uzupełnienia przez organ odwoławczy braków postępowania dowodowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie Sąd wyjaśnił, że kwestia spełnienia przez inwestora warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma wpływu na obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zaistniała sytuacja regulowana art. 62 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2020 r., II SA/Kr 1576/19). Sąd zwrócił również uwagę, że nie jest uprawniony do wypowiadania się na temat tego, czy i jakie rozwiązania proceduralne w odniesieniu do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego powinny obowiązywać, ani też do wskazania, jakie środki dyscyplinujące gminy powinny być wprowadzone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto zawnioskowano o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek taki został ustanowiony wyłącznie dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., nie dotyczy obszarów przestrzeni publicznej, odnośnie których zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustanowiono jedynie wymóg ich odrębnego oznaczenia w studium; - art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez ich bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w szczególności przez błędne przyjęcia, że teren inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. jako obszar przestrzeni publicznej, w sytuacji gdy w rzeczywistości w przedmiotowym Studium nie oznaczono w ogóle obszarów przestrzeni publicznej, zaniechanie dokonania analizy treści części tekstowej Studium oraz rysunku obrazującego ustalenia Studium i granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w formie graficznej, w tym legendy, którego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że teren inwestycji nie został oznaczony w Studium jako obszar przestrzeni publicznej i tym samym nie jest objęty obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonanie na jego podstawie błędnych ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Nie jest tym samym zasadny wniosek procesowy o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., który nie ma zastosowania na niniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji wydał wadliwy wyrok, bo akceptujący ocenę organu odwoławczego, że teren planowanej inwestycji zalicza się do obszarów przestrzeni publicznej. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ zasadniczo podstawą prawną zaskarżonej decyzji kasatoryjnej stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zaś w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu, który podważałby legalność zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu. Ponadto, na co trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, przy rozważaniu legalności postępowania w sprawie warunków zabudowy w odniesieniu do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. nie ma znaczenia to czy planowana inwestycja spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niezależnie bowiem od istnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, przepisy procedury planistycznej przewidują także inne przesłanki warunkujące obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak np. w przypadku zaistniałego w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego związanego z prawną kwalifikacją terenu planowanej inwestycji jako "obszaru przestrzeni publicznej", o jakim mowa w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja organu I instancji w tym zakresie nie posiada stosownego wyjaśnienia celem realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., co mogło stanowić w tej sprawie wystarczający asumpt do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Ocenie tej nie przeczy zaś argumentacja skargi kasacyjnej, w której wskazano, że SKO wydało nieprawidłową decyzję albowiem w sposób nieprawidłowy zakwalifikowała teren przedmiotowej inwestycji jako obszar przestrzeni publicznej, ponieważ w legendzie stanowiącej część integralną do Studium, w sposób nie budzący wątpliwości odrębnie wyznaczono obszary przestrzeni publicznej, a odrębnie obszary zieleni urządzonej/uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo-rowerowe, parki dzielnicowe. Taka argumentacja skarżącej Spółki jedynie potwierdza istniejące wątpliwości co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w odniesieniu do tego czy mamy do czynienia z obszarem przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p. W tym bowiem zakresie decyzja organu I instancji nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia, poprzestając jedynie na, po pierwsze, ustaleniu warunku, że należy przewidzieć i zaprojektować czytelny układ przestrzeni publicznych, prywatnych i półprywatnych, a przestrzenie publiczne powinny być odpowiednio zaprojektowane pod względem funkcjonalnym (dostępność funkcji rekreacyjno-kulturalnych oraz dostępność dla komunikacji pieszej) i formalnym (posadzki, zieleń oświetlenie, mała architektura) oraz, po drugie, wskazaniu, że teren inwestycji pozostaje w obszarze objętym projektem MPZP Nr [...] terenów strefy rekreacji w rejonie Al. [...] w R.. Zgodnie z informacją Biura Rozwoju Miasta R. znak: [...] z dnia [...].01.2020 r. działka przeznaczona jest – zgodnie z obowiązującymi kierunkami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. – pod zieleń urządzoną oraz rekreację. A zatem pomimo, że treść Studium bezpośrednio nawiązuje do kwestii "obszarów przestrzeni publicznej", na co też wskazuje w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka, organ I instancji nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy w odniesieniu do treści art. 2 pkt 6 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p., które w okolicznościach przedmiotowej sprawy także wyznaczają konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania wyjaśniającego, co do tego czy planowana inwestycja dotyczy obszaru przestrzeni publicznej. Ewentualna ocena w tym zakresie ma znaczenie w sprawie, ponieważ może mieć wpływ na konieczność zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jednak to zależy od stosownych ustaleń w sprawie i dokonania merytorycznej oceny, czego na aktualnym etapie nie można przesądzić z uwagi na wyznaczone przez przedmiot zaskarżenia, tj. decyzję kasatoryjną, granice niniejszej sprawy, która sprowadza się wyłącznie do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ramach tej oceny w związku z treścią art. 138 § 2a K.p.a. organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, ale tylko tych co do których organ I instancji dokonał błędnej wykładni. W tej zaś sprawie organ I instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak właśnie odpowiednia wykładnia tych przepisów stanowiła dla organu odwoławczego podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie zaaprobował wykładnię ww. przepisów dotyczących obowiązkowości sporządzenia planu miejscowego dla obszarów zaliczonych do przestrzeni publicznej. Taka ocena wynika bowiem z tego, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przewiduje obowiązek sporządzenia planu miejscowego tak dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", jak i dla obszarów przestrzeni publicznej. Przepis ten rozróżnia aktualnie trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: tj. na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej. Na taką wykładnię wskazują również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 15 października 2013 r., II OSK 1146/12; wyrok z 1 marca 2013 r. II OSK 2071/11; wyrok z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11; z 26 października 2011 r., II OSK 1531/10; z 11 marca 2008 r., II OSK 87/07). Innymi słowy wyznaczone w studium obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. W tym zakresie skład orzekający NSA w pełni podziela pogląd prawny wypowiedziany także w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 667/18 przywołanym przez organ odwoławczy i Sąd I instancji. Wbrew treści skargi kasacyjnej nie ma więc znaczenia, że "przepisy odrębne" nie regulują kwestii związanych z "obszarem przestrzeni publicznej". Nie przeczy temu argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do legalnej definicji "obszaru przestrzeni publicznej", będącej przedmiotem oceny NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 3979/19. Na aktualnym etapie postępowania nie tyle ma znaczenie taka czy inna kwalifikacja terenu objętego planowaną inwestycją, lecz czy organ I instancji dokonał względem tej kwalifikacji terenu stosownego wyjaśnienia, tak aby można było stwierdzić, że mamy do czynienia, po pierwsze, z obszarem o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, a po drugie, określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niewątpliwe omawiane powyżej kwestie mają znaczenie dla oceny, czy ustalenia Studium – a wskazujące w tej sprawie, że mamy do czynienia z obszarem usług publicznych lub komercyjnych: rekreacja, turystyka, sport w zielem urządzonej, także w kontekście wskazywanego w skardze kasacyjnej wyróżnienia w legendzie, stanowiącej część integralną do Studium, obszarów przestrzeni publicznej – pozwalają w sposób jednoznaczny dokonać kwalifikacji terenu inwestycji jako "obszaru przestrzeni publicznej". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że w ramach naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować merytorycznej oceny dokonanej przez Sąd Administracyjny. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, a nie zawartości merytorycznej uzasadnienia. W oparciu o ten przepis można kwestionować wyłącznie istnienie braków konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. Odnosząc się jednak do argumentacji tych zarzutów należy jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem oceny w tej sprawie były wskazane wyżej braki postępowania wyjaśniającego. Dopiero po wyjaśnieniu sprawy, organ I instancji dokonana stosownej kwalifikacji terenu inwestycji i zdecyduje, czy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. z uwagi na objęcie terenu inwestycji obszarem przestrzeni publicznej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.