III SAB/Gl 289/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" na bezczynność "B" w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje "B" w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w zaskarżonej części w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od "B" w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. A. M. – redaktor naczelny portalu "[...]" (dalej: wnioskodawca, strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność "B" w K. (dalej: organ, "B") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu przez organ umów zawartych z J. O., o których udostępnienie skarżący wnosił na podstawie wniosku z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] r., że żądanie skarżącego nie odnosiło się do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. skarżący skierował w drodze mailowej wniosek o informację, jakiego rodzaju umową związany był/jest J. O. z "B" w 2015-2016-2017 i 2018 roku, czy jest to etat, umowa o dzieło, zlecenie. Jednocześnie wniósł o udostępnienie umów. Ponadto wniósł o informację, czy w latach 2015-2018 "B" wysyłało pracowników zatrudnionych na umowy o dzieło/zlecenie na delegacje krajowe i zagraniczne? Jeżeli tak to wniósł o wykaz ilu i dlaczego, a także jakie były koszty tych wyjazdów. Decyzją z dnia [...] r. radca prawny będący pełnomocnikiem organu, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów zawartych przez Instytucję z J. O. w latach 2015-2018. Pełnomocnik organu wskazał, że wniosek skarżącego z dnia [...] r. nie mógł zostać zrealizowany w zakresie, w jakim dotyczy udostępnienia umów zawartych przez organ z J. O.. w latach 2015- 2018 ze względu na prawo do ochrony prywatności osoby fizycznej, to jest z uwagi na przesłankę ujętą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że J. O. będący stałym współpracownikiem Instytucji jest osobą fizyczną, która nie pełni funkcji publicznych. Dodał, że przy ocenie tej ostatniej przesłanki należy mieć na uwadze zakres działań realizowanych przez taką osobę. Podkreślił, że J. O. nie wyraził zgody na ujawnienie treści zawartych przez niego umów. Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego, decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1063/18 uchylona z przyczyn formalnych - bez merytorycznego badania zawartych w jej treści twierdzeń. Wyrok uprawomocnił się 8 czerwca 2019 r., a organ zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku, udzielił skarżącemu odpowiedzi w zaskarżonym piśmie z dnia [...] r. W szczególności poinformował skarżącego, że nie może zrealizować wniosku w zakresie udostępnienie umów. Umowy te nie stanowią bowiem informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Organ uznał, że żądanie informacji (udostępnienie umów) w rzeczywistości nie stanowi informacji publicznej. J. O. nie pełnił bowiem funkcji publicznych, a wyłącznie usługowe. Jednocześnie zaznaczył że zrealizował wniosek w zakresie informacji związanych ze sposobem dysponowania majątkiem publicznym i nawiązywania współpracy z osobami trzecimi, czym wykonał w pełni swoje obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący złożył skargę na bezczynność "B" w udostępnieniu informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie skarżącemu przez organ umów zawartych z J. O., o których udostępnienie skarżący wnosił na podstawie wniosku z dnia [...] r. W skardze wniósł o uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na organie, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji pubicznej (t.j. Dz. 2019, poz. 1429, dalej: u.d.i.p). informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ponieważ skarżący działał jako redaktor naczelny należy zwrócić uwagę, że art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 1018 r., poz. 1914) odsyła w zakresie udostępniania informacji prasie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W przedmiotowej sprawie skarga została zainicjowana pismem skarżącego z [...] r. Organ w zaskarżonym piśmie ostatecznie uznał, że umowy o których udostępnienie wnosi skarżący nie stanowią informacji publicznej, a zatem organ nie jest zobowiązany do jej udostępnienia. Zaprezentowane stanowisko organu jest błędne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, oparty na stanowisku wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Osoba taka musi się bowiem liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swej tożsamości. Jednocześnie jednak Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Organ ustali czy z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z cytowanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, organ przy ponownym rozpatrzeniu wniosku będzie miał na względzie, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi, których ujawnienie może podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.ip. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wprawdzie wniosek został złożony [...] r., jednak wyrok WSA uchylający decyzję organu uprawomocnił się 6 czerwca 2019 r. Zatem udzielenie skarżącemu błędnej informacji w piśmie z [...] r., świadczy o bezczynności organu w załatwieniu wniosku co do sposobu i w terminie przewidzianych ustawą . Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, ze organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego tylko w części, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 st. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.