I GSK 602/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 310/19 w sprawie ze skargi W. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zawieszenia egzekucji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 310/19 po rozpoznaniu skargi W. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 15 lutego 2019 r. skarżący wystąpił do GOPS w K. W. o zawieszenie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) Kierownik GOPS w K. W. poinformował skarżącego o tym, że nie wystąpi o zawieszenie egzekucji. Na pismo organu z dnia 11 marca 2019 r. skarżący złożył odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że pismo z dnia 11 marca 2019 r. nie "tylko" nie mogło być, ale i nie jest decyzją administracyjną. Zatem wniesione przez skarżącego odwołanie musiało zostać uznane za niedopuszczalne - in concreto z przyczyn przedmiotowych, a to z racji próby wykorzystania takiego środka zaskarżenia w stosunku do działania organu administracji niebędącego decyzją administracyjną. Organ wskazał, że powyższe pismo (z dnia 11 marca 2019 r.) poprzestaje na informowaniu - nie zawiera zwrotów wskazujących na rozstrzyganie o uprawnieniach/obowiązkach skarżącego. Poza tym, Kierownik GOPS w K. W. nie wskazuje w tym przypadku na to, że działa z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. W. W świetle utrwalonych poglądów doktryny i judykatury tego rodzaju sytuacja stanowi zaś kolejny argument (w szczególności w kontekście jednego z wymagań stawianych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) wskazujący na "niedecyzyjny" charakter ww. pisma. Jednocześnie organ zauważył, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje podstawy prawnej do podejmowania decyzji administracyjnej w przedmiocie wystąpienia przez organ administracji publicznej o zawieszenie egzekucji, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 670). Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie SKO narusza prawo. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji wskazał, że wobec treści wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego kluczowe było wyjaśnienie istnienia tej okoliczności i jej ocena jako przeszkody do prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Ta przeszkoda, w ocenie Sądu, mogła i powinna być wyjaśniona przez organ. Organ dokonując tej oceny powinien mieć na względzie, że zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Wskazał, że jak wynika z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tego rodzaju sprawy dotyczące należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego podlegają egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a). Z treści art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że wniosek o zawieszenie egzekucji wymaga zgody organu właściwego wierzyciela. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić do kogo skierowany jest wniosek, czy do organu administracji czy do sądu. Organ II instancji winien ustalić zatem do kogo skierowany jest wniosek skarżącego oraz rozważyć, w jakiej formie powinien zareagować organ do którego wpłynął wniosek skarżącego oraz w jakiej formie powinno zareagować Kolegium na wniesione odwołanie (zażalenie). W ocenie Sądu I instancji wykładnia art. 1 pkt 1 k.p.a. zaprezentowana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – bez analizy ww. przepisów - nie była prawidłowa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., mogą zaistnieć wyłącznie w takim stanie prawnym, w jaki o prawach i obowiązkach jednostki stanowi się w przepisach pośrednio. Kontrolowana sprawa stanowi przypadek brzegowy, bowiem podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu administracji publicznej, egzekucja toczy się w oparciu o przepisy k.p.c., organem egzekucyjnym jest komornik sądowy. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego wszczął sprawę i powinien zostać załatwiony przez organ w przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego formie. W ocenie Sądu, Kolegium powyższych unormowań nie wzięło pod uwagę i nie dokonało oceny treści żądania skarżącego w świetle powyższych regulacji. Od przedmiotowego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie odpowiednio: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 670) poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że ww. przepis stanowi podstawę do tzw. "przypadku brzegowego" co skutkowało przyjęciem, że złożony w tym przypadku przez W. N. wniosek "wszczął sprawę i powinien zostać załatwiony przez organ w przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego formie" oraz że "wykładnia art. 1 pkt 1 k.p.a. zaprezentowana przez Kolegium (...) - bez analizy ww. przepisów - nie była prawidłowa"; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Kolegium; a) polegające na braku bezpośredniego zweryfikowania legalności Kolegium; b) skutkujące nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia SKO, choć Kolegium dokonało w ramach przedmiotowego postępowania odwoławczego właściwej subsumcji; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie granic "danej sprawy"; 3) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez niejasne wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia; 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu - ponieważ skarga W. N. (jako nieuzasadniona) powinna być oddalona, z uwagi na to, że postanowienie Kolegium nie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Tym samym, biorąc pod uwagę, że zaskarżony wyrok uchylił postanowienie wydane przez skarżący kasacyjnie organ, konieczne i zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., gdyż rzeczywiście wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia jest niejasne. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji zawarto trzy fragmenty, które według Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają w sprzeczności, a Sąd nie wyjaśnił istoty ewentualnego ich powiązania. W pierwszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nawiązuje i wyjaśnia konstrukcję prawną odmowy wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Rozważania te, chociaż ciekawe, nie nawiązują w żadnej mierze do dalszych wywodów tego Sądu, które dotyczą problematyki przestrzegania z urzędu właściwości. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że ponieważ w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym sprawy o zawieszenie egzekucji sądowej w pierwszej kolejności należy ustalić do kogo skierowany jest wniosek, czy do organu administracyjnego, czy do sądu. Ponadto wskazano, że organ odwoławczy winien ustalić do kogo skierowano wniosek skarżącego oraz rozważyć, w jakiej formie powinien zareagować organ, do którego wpłyną ten wniosek oraz w jakiej formie powinien zareagować organ odwoławczy. Natomiast na koniec swoich rozważań Sąd I instancji zajął stanowisko, że wniosek skarżącego wszczął sprawę i powinien zostać załatwiony przez organ w przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego formie. Podsumowując powyższe rozważania sądu nie wiadomo, czy pismo skarżącego wniesione do organu pierwszej instancji powinno spotkać z się z odmową wszczęcia postępowania, czy też organ powinien je załatwić w sposób przewidziany w przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego formie, czy też wreszcie organ ten powinien ustalić, do kogo skierowany jest wniosek, czy do organu administracyjnego, czy do sądu i po dokonaniu tych ustaleń wskazać na dalsze czynności. W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i tak niejednoznacznym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wypowie się w sposób jednoznaczny i konkretny, jakie działania powinny podjąć organy administracyjne obu instancji w tej sprawie. Z tych też względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania między stronami, NSA miał na uwadze to, iż niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu szeroko rozumianej pomocy i opieki społecznej, w związku z czym skarżący został również zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.