III SAB/Gl 293/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w L. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] r. skarżący – Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L. złożyło skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w C. w zakresie pkt. I wniosku skarżącego z [...]r. o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z [...]r. skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego w C., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2018 r., poz.1330, dalej "ustawa" i "u.d.i.p."), Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie dokumentów z akt sprawy o sygn. [...] tj.: - kopii pisemnej opinii biegłego A.J., - wyroku Sądu Rejonowego z uzasadnieniem, - wyroku Sądu Okręgowego, jeżeli zostało sporządzone, które należało wysłać poczta tradycyjną lub elektroniczną. W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Rejonowego w C. przy piśmie z [...]r. przesłał skarżącemu zanonimizowane wyroki Sądów obu instancji wraz z ich uzasadnieniami. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja w postaci opinii biegłego nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., wobec czego nie zostanie udostępniona, bowiem jest ona tylko jednym z dowodów zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, a sama w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia organu władzy publicznej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu Stowarzyszenie wskazanym na wstępie pismem z [...] r. wniosło skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w C. zarzucając, że stanowi ona obrazę: - art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji przez nieuzasadnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej gromadzonej przez władze państwowe; - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie jakim stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej bądź nie wydanie aktu w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o doręczenie mu odpowiedzi na skargę, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy u.d.i.p., a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Taką informacją będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Jest to definicja szeroka i mieści się w niej treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z tymi organami, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tych organów. Jest to zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organy i podmioty wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji powierzonych prawem zadań, nawet jeśli dokumenty te nie pochodzą od organów władzy publicznej. Powołał się na postanowienie Sądu Okręgowego w S. z [...] r., sygn. akt [...], który stwierdził, iż "czynności biegłego sądowego bez wątpienia należą do zakresu szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, a przez to zaliczają się do działalności publicznej, realizowanej przez organy państwowe, zajmujące się tą sferą." Zdaniem strony bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż dokumenty stanowiące utrwalone opinie biegłych nie pochodzą od organów władzy publicznej i nie stanowią dokumentu urzędowego. Dokument zawierający informację publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 490/11). Podobnie pozbawiona znaczenia jest okoliczność, iż opinia biegłego "nie stanowi załatwienia sprawy publicznej". Skarżący stwierdził też, że art. 156 K.p.k. nie stanowi przeszkody w udzieleniu informacji publicznej. Reguluje on bowiem dostęp do akt sprawy, tymczasem Stowarzyszenie wniosło o konkretnie oznaczone dokumenty tj. opinie biegłych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że opinia biegłego nie jest informacją publiczną, gdyż w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wskazano jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tego przepisu (m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, treść orzeczeń sądów powszechnych i innych oraz Trybunałów). Przepis ten nie wskazuje natomiast, aby opinia biegłego sporządzona w konkretnej sprawie stanowiła informację publiczną. Opinia nie odpowiada także definicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponieważ wniosek strony nie dotyczył ani informacji publicznej ani dokumentu urzędowego, organ postąpił prawidłowo informując stronę, że jej wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, gdyż w takim przypadku brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.") nie definiuje pojęcia bezczynności, zatem należy tej definicji poszukiwać przez analogię w innych przepisach. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności. Stosownie natomiast do owych przepisów szczególnych, powołanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. czyli art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p., ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Tak więc warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie czyni tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Aby zatem rozstrzygnąć, czy Prezes Sądu Rejonowego pozostaje w bezczynności należy ustalić, czy istotnie jest zobowiązany do podjęcia działania, którego żąda strona czyli w pierwszej kolejności ustalić czy istotnie żądana informacja jest informacją publiczną i podlega ujawnieniu we wnioskowanym trybie, czy też takową nie jest, a w konsekwencji nie podlega ujawnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli czy podmiot, od którego wnioskodawca żąda informacji jest zobowiązany do jej ujawnienia i kryterium przedmiotowego, czyli czy żądana informacja dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu ustawy. W zakresie kryterium podmiotowego prezes sądu powszechnego niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, nie była to zresztą kwestia sporna. Odnośnie kryterium przedmiotowego zauważyć należy, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji będą związane z powstaniem informacji publicznej, nawet jeśli informacje o nich znajdują się w aktach sprawy prowadzonych przez ten organ. Zatem nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Ogólną definicję wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W przepisach u.d.i.p. brak jest definicji legalnej pojęcia "sprawy publicznej". W oparciu o Słownik języka polskiego stwierdzić można, że jest to sprawa, która odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka, w tym również jego interesu prawnego. W tej kwestii zauważyć należy, że żądanie, którego konsekwencją jest przedmiotowa skarga dotyczyło udostępnienia kopii opinii biegłego sporządzonej w toku konkretnej sprawy karnej. Tym samym nie dotyczyło sfery publicznej, lecz prywatnej oskarżonego i już z tego tylko względu nie mogło być ocenione jako dotyczące sprawy publicznej. Po wtóre wniosek nie obejmował informacji jako takiej, lecz dokument z postępowania karnego, który nie jest wyrokiem i dotyczył strony postępowania, która jest osobą fizyczną. Nie jest to pytanie o określone fakty i stan określonych zjawisk (wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11, dostępny CBOIS), o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Po trzecie wreszcie, według przepisów Kodeksu postępowania karnego czy postępowania w sprawach o wykroczenia opinia biegłego jest jednym z dowodów – tak samo jak np. zeznania świadków, dokumenty, oględziny – który może być przeprowadzony na podstawie postanowienia, w którym sąd oznaczy fakty podlegające weryfikacji i środek dowodowy. Sąd zaś dopiero na podstawie oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, w tym opinii, która podlega ocenie jak każdy inny dowód, dokonuje ustaleń w zakresie faktów, mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie i wydaje rozstrzygnięcie. Opinia biegłego jest zatem dokumentem wewnętrznym, pomocniczym dla sądu dla celów przyszłego rozstrzygnięcia. Sąd w pełni aprobuje pogląd, że opinie ekspertów stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, z 5 października 2017r., I OSK 3255/15, WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2016r., IV SAB/Gl 92/16). W postępowaniu karnym biegły nie jest osobą publiczną ani pełniącą funkcję publiczną. Jest osobą posiadającą wiedzę specjalną, z której korzysta sąd. W takim przypadku nie można uznać, że żądanie wniosku dotyczyło udzielenia jakiejkolwiek informacji, czyli wiadomości o określonej treści, co jest jednym z niezbędnych warunków – obok tego, żeby żądanie dotyczyło informacji o sprawach publicznych - których spełnienie jest konieczne, aby wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to z treści cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto jedynie w przypadku dokumentu urzędowego – według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - udostępnieniu podlega treść i postać takiego dokumentu, a opinia biegłego nie jest dokumentem urzędowym, gdyż nie odpowiada definicji legalnej zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy, według którego, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył udostępnienia dokumentu urzędowego, ani też nie obejmował żądania udzielenia mu informacji, czyli wiadomości określonej treści (która na dodatek mogłaby być informacją publiczną tylko wówczas, gdyby dotyczyła spraw publicznych). Wniosek ten – jak już była o tym mowa wyżej - obejmował żądanie udostępnienia - określonego co do rodzaju - jednego spośród dowodów występujących w postępowaniu wykroczeniowym albo karnym, który – podobnie jak inne dowody – jest podstawą ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, o ile zostanie przez sąd oceniony jako wiarygodny. W wyroku w sprawie o sygn. I OSK 896/12 Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie pozew i skargę w kontekście ich charakteru jako nośników informacji publicznych. W wyroku tym stwierdził, że "pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, pozew stanowi żądanie podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pozwu do sądu, natomiast sam pozew nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym. Należy również zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Udostępnienie pozwu jest natomiast możliwe wyłącznie w trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego." Pogląd ten w całej rozciągłości podziela Sąd orzekający, również w tym zakresie, w jakim NSA wskazuje na przepisy szczególne normujące zasady zapoznawania się z materiałami wchodzącymi w skład akt sprawy, w tym przypadku – przepisami K.p.k. W wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15 NSA wprost stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej opinie ekspertów, o ile nie dotyczą aktu będącego przedmiotem procesu legislacyjnego. Wreszcie w wyroku o sygn. akt I OSK 2891/13 NSA zaaprobował stanowisko WSA w Warszawie co do tego, że opinia prawna nie stanowi informacji publicznej, a opinia prawna pełni podobną rolę jak opinia biegłego w toku sprawy sądowej – zawiera wyjaśnienia wymagające wiedzy specjalnej (w pierwszym przypadku - z zakresu prawa lub innej dziedziny wiedzy w drugim), których zadaniem jest pomoc w podjęciu decyzji (wydaniu orzeczenia) przez uprawniony organ (lub sąd), który wiadomości tych nie posiada. Z uwagi na powyższe, w przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 K.p.k, gdyż nie żądała ona dostępu do akt sprawy, a jedynie udostępnienia konkretnego dokumentu. Gdyby bowiem przyjąć argumentację strony okazałoby się, że art. 156 K.p.k. jest w istocie martwy – zamiast żądać dostępu do akt sprawy z zachowaniem przesłanek w nim określonych, każdy mógłby się domagać udostępnienia każdego ze znajdujących się w nich dokumentów w trybie u.d.i.p. uzyskując w ten sposób w istocie dostęp do akt sprawy z pominięciem warunków określonych w K.p.k. Wobec powyższego Sąd nie uwzględnił zarzutu nieuzasadnionego ograniczenia prawa dostępu do informacji gromadzonej przez władze państwowe oraz obrazy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, przepisy u.d.i.p. nie zobowiązują organu do wydania decyzji administracyjnej, a organ jedynie pisemnie powiadamia o tym wnioskodawcę. Nadto zauważyć należy, że skoro wniosek wpłynął [...], a odpowiedzi udzielono [...]r., to organ zajął stanowisko z zachowaniem 14 dniowego terminu, zatem zarzut skargi dotyczący niewydania aktu w terminie 14 dni również jest nieuzasadniony. Podsumowując stwierdzić należy, że załatwienie sprawy było prawidłowe i terminowe. Wnioskodawca w istocie żądał ujawnienia dokumentu wewnętrznego z akt postępowania, który nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu wskazanej ustawy, a to wykluczyło bezczynność organu w załatwieniu wniosku. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.