I GSK 480/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 506/19 w sprawie ze skargi S.C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. I SA/Sz 506/19 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z [...] lutego 2019 r., ponadto uchylił postanowienia Poczty Polskiej S.A. z 1[...] lutego 2019 r. i z [...] października 2018 r., umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie na rzecz skarżącej S.C. zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że [...] czerwca 2018 r. Poczta Polska S.A. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej (wierzyciel) wystawił wobec S.C. tytuł wykonawczy o numerze [...] obejmujący należności z tytułu opłaty abonamentowej RTV za okres od stycznia 2013 r. do marca 2018 r. W związku z doręczeniem ww. tytułu i zajęciem świadczenia emerytalnego, zobowiązana zgłosiła do organu egzekucyjnego zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) z uwagi na wyrejestrowanie odbiornika telewizyjnego w 2003 r. Zobowiązana podniosła również, że należności ujęte w tytule wykonawczym z [...] czerwca 2018 r. pokrywają się w części z należnościami objętymi tytułem wykonawczym z [...] maja 2016 r. nr [...], co do którego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Wierzyciel, postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione, następnie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W dniu [...] lutego 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wydał postanowienie o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyjął, że stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest dla niego wiążące. W ostatecznym postanowieniu z [...] lutego 2019 r. wierzyciel wskazał, że obowiązek rejestracji odbiorników RTV, a następnie opłacania abonamentu RTV wynika z przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.). Rozpoczyna się on od następnego miesiąca po dokonaniu rejestracji i trwa do dnia poprzedzającego dzień ich wyrejestrowania lub do miesiąca następującego po miesiącu, w którym zgłoszono w placówce operatora wyznaczonego uprawnienia do zwolnienia z opłat RTV. Wierzyciel podał, że w jego dokumentacji brak jest informacji o wyrejestrowaniu odbiornika RTV przez zobowiązaną, również sama zobowiązana takiego dokumentu nie przedstawiła. Ponadto wierzyciel wyjaśnił, że z uwagi na niedopełnienie przez zobowiązaną formalności zgłoszenia aktualizacji danych adresowych, tytuł wykonawczy z [...] maja 2016 r. i poprzedzające go upomnienie zostały wysłane na jej wcześniejszy adres. W związku z tym wierzyciel wystąpił do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedoręczenie upomnienia nie miało wpływu na zadłużenie w opłatach abonamentu RTV. Po doręczeniu zobowiązanej upomnienia na właściwy adres wierzyciel przekazał organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy z [...] czerwca 2018 r., obejmujący zaległe opłaty abonamentowe z uwzględnieniem okresu przedawnienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że - w jego ocenie - dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają na ustalenie daty przesłania zobowiązanej zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, ani nawet samego faktu jego przesłania. Świadczy to o tym, że zobowiązana nie została zawiadomiona o nadaniu jej indywidualnego numeru identyfikacyjnego w terminie, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187 z 2007 r. poz. 1342). Brak było więc podstaw do uznania, że powstał obowiązek uiszczenia opłat abonamentowych. W skardze na to postanowienie S.C. podniosła, że w lipcu 2003 r. wyrejestrowała odbiornik RTV w związku ze zmianą miejsca zamieszkania oraz że nie doręczono jej numeru identyfikacyjnego abonenta. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zaaprobował przyjęcie, że stanowisko wierzyciela co do zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym wiązało organy egzekucyjne obu instancji. Zaznaczył przy tym, że rozpoznając skargę na postanowienia tych organów, w ramach swojej kognicji, dokonuje samodzielnej oceny zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, a więc powinien zbadać, czy wierzyciel prawidłowo uznał, że będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego zobowiązanie istniało, czy poddawało się egzekucji administracyjnej, a następnie przejść do oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów egzekucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że po zarejestrowaniu odbiornika RTV uiszczenie opłaty abonamentowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy prawa. Z akt sprawy nie wynika, kiedy doszło do zarejestrowania odbiornika RTV na nazwisko skarżącej. Jeżeli w chwili wejścia w życie powołanego rozporządzenia Ministra Transportu z 25 września 2007 r. skarżąca była zarejestrowanym abonentem telewizyjnym, to w terminie 12 miesięcy operator publiczny musiał nadać jej indywidulany numer identyfikacyjny i zawiadomić ją o tym pisemnie. Z upływem tego terminu dotychczasowe dowody zarejestrowania odbiorników w formie imiennej książeczki opłaty abonamentowej przestawały stanowić dowód zarejestrowania odbiornika (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia dowodem zarejestrowania odbiorników - z zastrzeżeniem § 5 - jest: 1) wniosek o rejestrację odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych, o którym mowa w § 2 ust. 2, lub 2) zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych, o którym mowa w § 2 ust. 4. Zdaniem WSA, skoro obowiązek wnoszenia opłat został powiązany z obowiązkiem rejestracji – to rolą wierzyciela jest wykazanie tego faktu w sposób niebudzący wątpliwości. Wierzyciel nie jest zobligowany do przesłania abonentowi zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego listem poleconym lub za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jednak powinien przedstawić jakikolwiek dowód nadania pisma, gdyż w przeciwnym razie nie można uznać, że je wysłano. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego zawiadomienie skarżącej o indywidualnym numerze abonenta. Z uwagi na informację o wcześniejszym umorzeniu postępowania egzekucyjnego, za zasadne Sąd uznał przyjęcie, że zawiadomienie zostało wysłane na nieaktualny adres skarżącej. W ocenie WSA, powyższe uniemożliwia ustalenie istnienia obowiązku wynikającego z ustawy o opłatach abonamentowych. Z omówionych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Konieczne było więc uchylenie postanowień wierzyciela oraz postanowień organów egzekucyjnych obu instancji, które swoje rozstrzygnięcia oparły na niedostatecznie zweryfikowanym materiale dowodowym. Podstawę uchylenia postanowień wierzyciela oraz organów egzekucyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 135 tej ustawy. Jako podstawę umorzenia postępowania administracyjnego Sąd wskazał art. 145 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaskarżył powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku art. 138 i art. 153 tej ustawy, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływana jako: k.p.a.) oraz art. 33 § 1 pkt 1 i art. 18 u.p.e.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy orzeczenie w tym zakresie uznać należy za przedwczesne wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 tej ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 33 § 1 pkt 1 i art. 18 u.p.e.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia sprzecznego z punktem 3 sentencji wyroku, WSA wskazał bowiem na uchybienia proceduralne dotyczące weryfikacji materiału dowodowego, zaś w sentencji wyroku przesądził o bezzasadności prowadzenia postępowania w sprawie - co, zdaniem organu, uniemożliwia zapoznanie się z tokiem rozumowania Sądu i uczynienie zadość wymogom orzeczenia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, uniemożliwiające odtworzenie rozumowania Sądu, co do przyczyny uznania, że w sprawie uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego oraz poprzez brak wskazania w zaskarżonym wyroku, które z postępowań powinno zostać umorzone: postępowanie prowadzone w wyniku wniesionych zarzutów czy też całe postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu, uniemożliwia to zapoznanie się z tokiem rozumowania Sądu pierwszej instancji i uczynienie zadość wymogom orzeczenia, jak również polemikę z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku, a więc istotnie wpłynęło na wynik sprawy. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy stosownie do treści art. 182 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ argumentował, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych znajdowały zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do abonentów zarejestrowanych w chwili jego wejścia w życie. Tym samym przed badaniem realizacji przez wierzyciela obowiązku przesłania zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego powinno być wyjaśnione, czy obowiązek ten zaktualizował się. Brak ustalenia tej okoliczności rzutuje również na możliwość stwierdzenia czy zobowiązana miała obowiązek informować urząd pocztowy o zmianie adresu zamieszkania, a w konsekwencji czy ewentualne zawiadomienie o nadaniu numeru identyfikacyjnego zostało wysłane na właściwy adres. Zdaniem organu, zasadne było umożliwienie organom i wierzycielowi wypowiedzenie się w sposób kompleksowy w tym przedmiocie poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania stosowanie do art. 141 § 4 p.p.s.a. Umorzenie postępowania zamyka drogę do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego, ponadto rozstrzygnięcie jest nieprecyzyjne - pojawia się wątpliwość, czy umorzeniu podlega postępowanie egzekucyjne czy postępowanie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Kwestia ta nie została w wyjaśniona w sentencji wyroku ani w jego uzasadnieniu, co uniemożliwiło organowi zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia i sformułowanie zarzutu, stanowi też przeszkodę utrudniającą wykonanie wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.C. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Ze względu na zmiany legislacyjne dotyczące kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu postępowania egzekucyjnego, na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) postanowienia wierzyciela, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie podlegają osobnemu zaskarżeniu. W tym stanie prawnym, Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienia te objęte są sądową kontrolą w postępowaniu zainicjowanym skargą na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów na mocy art. 135 p.p.s.a. W świetle art. 34 § 1 u.p.e.a. do końcowego załatwienia sprawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej konieczne okazało się zbadanie legalności stanowiska wierzyciela, skoro nie było to możliwe w innym trybie (zob. też wyrok NSA z 29 listopada 2016 r. sygn. II GSK 502/15 oraz powołane w nim orzecznictwo; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku przeprowadzona pod kątem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wykazała, że nie spełnia ono ustawowych wymagań. Sąd pierwszej instancji nie wskazał w nim bowiem powodów orzeczenia o umorzeniu postępowania, w szczególności nie podał, która z przesłanek warunkujących umorzenie postępowania administracyjnego została - w jego ocenie - spełniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie podstaw uchylenia postanowień wierzyciela i organów egzekucyjnych twierdząc, że rozstrzygnięcia te wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które znajdowały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 u.p.e.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotne znaczenie dla weryfikacji podniesionego przez stronę zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji, miało ustalenie, kiedy doszło do zarejestrowania przez nią odbiornika, a w przypadku zaktualizowania się obowiązku wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z 25 września 2007 r. - czy organ dokonał prawidłowego powiadomienia użytkownika o nadaniu numeru identyfikacyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, braki dowodowe w tym zakresie powodowały konieczność uchylenia zarówno zaskarżonych postanowień organów egzekucyjnych, jak i postanowień wierzyciela. Stanowiska tego nie kwestionuje organ egzekucyjny. Trafnie podnosi natomiast, że okoliczności powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazują na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, w którym wierzyciel skompletuje dokumentację niezbędną do ustosunkowania się do zarzutu z art. 33 §1 pkt 1 u.p.e.a., a następnie przedstawi swoje stanowisko z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co umożliwiłoby organowi prawidłowe przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zawarł jednak tego rodzaju wytycznych. Zamiast tego orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, co zdaje się przeczyć stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie dotychczas nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia zgłoszonego zarzutu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zatem wewnętrznie niespójne. Brak wyjaśnienia motywów, którymi Wojewódzki Sąd Administracyjny kierował się wydając powołane rozstrzygnięcie, uniemożliwia jego weryfikację w ramach kontroli instancyjnej realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie jednoznacznie stwierdzić, czy dostrzega potrzebę uzupełnienia braków dowodowych w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też dostrzega przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – a jeśli tak, to jaką – ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa. Stanowisko Sądu w tym zakresie powinno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu wyroku w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie. Uznał bowiem, że skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy stwierdzona wadliwość zaskarżonego wyroku dotyczyła wyłącznie sposobu sporządzenia przez Sąd pierwszej instancji jego uzasadnienia, który uniemożliwiał przeprowadzenie weryfikacji stanowiska tego Sądu co do istoty sprawy.