II SA/Lu 609/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H. A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Starosta Ł. po rozpatrzeniu wniosku H. W. orzekł o zwrocie na jej rzecz działki nr [...] o powierzchni [...], położonej w L. przy ulicy [...] oraz zobowiązał stronę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania pobranego z tytułu zbycia nieruchomości w kwocie [...]złotych w terminie 30 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W motywach decyzji podano, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. na podstawie przepisów ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) wywłaszczono działkę nr [...] o powierzchni [...] stanowiącą własność H. W.. Według decyzji wywłaszczenia dokonano zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych. Za nieruchomość wypłacono odszkodowanie w wysokości [...] złotych. Na mapie rozliczenia dotychczasowa działka nr [...] została oznaczona numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Po licznych modyfikacjach wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości ostatecznie strona w dniu 22 marca 2013r. ograniczyła swoje żądanie do zwrotu części działki [...] oznaczonej obecnie nr [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Udział w tej działce wynoszący [...] części dzierżawi Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "[...]", nie obejmuje on jednak części zwracanej. Starosta ustalił, że dotychczasowa działka [...] od południowej strony zabudowana jest ciągiem pieszo - jezdnym, od strony północnej ulicą [...], równolegle do której posadowiony jest budynek szkoły społecznej. Część tej nieruchomości została wydzierżawiona Społecznemu Stowarzyszeniu Edukacyjnemu. Dodatkowo przez działkę przebiega nieurządzona droga dojazdowa do szkoły społecznej, znajduje się trawnik z nielicznymi nasadzeniami drzew. Przeprowadzone w dniu 16 maja 2013r, oględziny wykazały, że budynek, w którym znajdowała się szkoła został rozebrany, wskazany zaś teren do zwrotu nadal jest porośnięty trawą, pojedynczymi drzewami oraz przebiega droga szutrowa. Zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzonego uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986r. przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem B 18 MW jako tereny budownictwa wielorodzinnego. Plan realizacyjny osiedla "[...]" i "[...]" przewidywał w tym miejscu ogród osiedlowy. Z kolei według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. część II zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002r. nr [...] działka znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem SR 2 – tereny sportowo – rekreacyjne. Zdaniem organu lokalizacja na tej działce szkoły społecznej, powstałej na bazie budynku zaplecza budowy osiedla, była niezgodna z planem zagospodarowania osiedla "[...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. decyzjami z dnia [...], nakazał rozbiórkę budynku, co też wykonano. W ocenie organu służby nadzoru budowlanego nie potwierdziły, aby sposób zagospodarowania na cele szkoły społecznej stanowiło uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zachodzą zatem przesłanki do jej zwrotu. Po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] Wojewoda decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 września 2015r. ( II SA/Lu 171/15 ) na skutek skargi Gminy [...] obie decyzje uchylił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2017r. ( I OSK 58/16 ) oddalił z kolei skargę kasacyjną H. W.. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Starosta Ł. odmówił zwrotu przedmiotowej działki o numerze [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność Gminy [...] Powołując się na wskazania zawarte w powołanych wyrokach organ uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co oznacza, że działka nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przedmiotowy grunt znajduje się w środku osiedla. Po wywłaszczeniu działka była wykorzystywana pod zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego. Od 1992r. znajdujący się na działce budynek był wykorzystywany na potrzeby szkoły społecznej, powstał tu także ciąg pieszo – jezdny. Decyzją z dnia [...]. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Także organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa nieruchomość po dacie jej wywłaszczenia i od daty wywłaszczenia, aż do chwili obecnej wykorzystywana jest jako osiedlowy teren zielony, porośnięty trawą (koszoną), drzewami i krzewami, z ciągiem komunikacyjnym pieszo-jezdnym. Istniejący w dacie złożenia wniosku o zwrot budynek po zapleczu budowy, następnie zaadoptowany na szkołę podstawową stanowił również infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Zieleń ta znajdująca się w centrum osiedla mieszkaniowego "[...]", powiązana jest funkcjonalnie z tym osiedlem, którego budowa stanowiła cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ustalenia te potwierdzają również fotografie przesłane przez H. W. w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. ( P 12/11 Dz. U. z 2012 r. poz. 1472), zgodnie z którym zrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie przeznaczenie nieruchomości na realizacje innego celu nie oznacza jej zbędności, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznanej sprawie nawet po rozebraniu budynku byłej szkoły, obecnie nadal na tej działce znajduje się trawnik porośnięty drzewami brzozy, a więc zagospodarowana jest w sposób podobny, jak w dacie złożenia wniosku o zwrot, czyli 18 czerwca 2001 r. Ponadto w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. ( P 38/11) , art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która został wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później, niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. W. jako niezaprzeczalny uznała fakt, że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ planowania przestrzennego i zatwierdzoną przez organ do spraw planowania przestrzennego. W oparciu o plan realizacyjny osiedla zatwierdzony decyzją Prezydenta L. [...] z [...] r. ustalono, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego miała stanowić ogród osiedlowy natomiast wedle planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] w L. z 10 czerwca 1976 zawnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod teren budownictwa mieszkaniowe oraz żłobek dla 100 dzieci. W dniu złożenia wniosku o zwrot tj. 25 października 2001 r na nieruchomości wywłaszczonej znajdowała się podstawowa szkoła społeczna oraz zieleń osiedlowa. Zdaniem skarżącej ogólne określenie celu wywłaszczenia nie oznacza, że jego wypełnieniem będzie realizacja każdego innego obiektu infrastrukturalnego znajdującego się na tym osiedlu pozostającego w luźnym funkcjonalnym związku. Wskazywanie znajdującego się na działce budynku jako zaplecza osiedla mieszkaniowego jest dowolne skoro do szkoły uczęszczały dzieci z różnych osiedli. Sam fakt jego wydzierżawiania przez Gminę Społecznemu Stowarzyszeniu Edukacyjnemu w L. świadczy jedynie o realizacji innego celu, niż określała wyżej wspomniana ustawa z 1958 r. w rozumieniu której nie był to cel publiczny. Skarżąca stwierdziła, że obecnie sporna działka stanowi obraz terenu zaniedbanego, niepielęgnowanego, jest zakrzaczona, a na części zawnioskowanej do zwrotu znajduje się samosiejka ( rośliny samosiewne ) . Drzewa rosnące to - 2 brzozy, 3 nowe nasadzenia drzew, 2 tuje oraz kasztanowce. Działka wykorzystywana jest do postoju samochodów osobowych. Pozostała część działki jest z częściowo niepielęgnowanymi zakrzaczeniami. Jest wydeptywana, zanieczyszczona przez między innymi wykorzystywanie jej jako wybieg dla psów. Około [...] części działki posiada nawierzchnię szutrową . Nie wykonano rozbiórki chodnika z płyt betonowych 30x30 - około 1 m2 , nie rozebrano schodów - dojścia do działki [...] od ulicy [...]. Nie rozebrano części muru z rozbiórki szkoły. Teren jest stale dewastowany. W jej ocenie zaniechano przeprowadzenia czynności dowodowych uznając, że te przeprowadzone na dzień złożenia wniosku o zwrot są wystarczające. Wszelkie rozważania organu zawarte w decyzji nad oceną zagospodarowania nieruchomości i niezbędności nieruchomości wywłaszczonej nie znalazły oparcia w materiale dowodowym i w gruncie rzeczy są tylko rozważaniami teoretycznymi wraz z przestawionym stanem faktycznym sprawy. Skarżąca przekonywała, że w rozważaniach Wojewody rysuje się podstawowa sprzeczność i niekonsekwencja sprowadzająca się do oceny zagospodarowania terenu jako osiedlowego terenu zielonego z ciągiem komunikacyjnym pieszo - jezdnym, zaś istniejącego na działce, obecnie rozebranego budynku szkoły jako wypełniającego funkcję infrastrukturalną osiedla. Co bowiem znamienne żaden pian zagospodarowania przestrzennego, ani ogólny, ani miejscowy nie przewidywały istnienia obiektu szkolnego na tym terenie działki [...] , jak też nie przewidywały tutaj terenu sportowo rekreacyjnego w postaci SKATE PARKU. Za niezrozumiałe skarżąca uznała bezkrytyczne stosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r .( sygn. akt P 38/11), pomimo tego, że sytuacja opisana w treści owego wyroku nie ma odniesienia do sprawy niniejszej. Zauważyła ponadto, że w 2012 r. uznany za niezagospodarowany o tym samym statusie teren w sąsiedztwie spornej działki został zwrócony w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Formułując zarzuty skarżąca zdaje się nie zauważać wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017r. ( I OSK 58/16 ) oddalającego skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2015r. ( II SA/Lu 171/15 ), który na skutek skargi Gminy [...] uchylił wcześniejsze decyzje Starosty [...] i Wojewody, orzekające o zwrocie na jej rzecz spornej nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Określana w tym przepisie moc wiążąca orzeczenia oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r. ( I GSK 561/18 opubl.w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów). Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Jak stanowi art. 153 wspomnianej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego, lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będzie chodziło o nową sprawą, do której zasada z art. 153 nie będzie miała już zastosowania ( wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W powołanym już wyroku z dnia 24 września 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki i uznał, że została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wyklucza orzeczenie o jej zwrocie na rzecz skarżącej. Już wówczas odniesiono się do kwestii określenia celu wywłaszczenia określanego jako budowa osiedla mieszkaniowego, wskazując na jego rozmiary i specyfikę obiektów kubaturowych oraz obiektów towarzyszących. Rozważano również budowę budynku zaplecza budowy, uznając, że służył realizacji celu wywłaszczenia. Wskazano, że nie jest sprzeczne z celem wywłaszczenia usytuowanie w budynku Społecznej Szkoły Podstawowej, jako wchodzącej w skład infrastruktury osiedla i podano stan zagospodarowania działki. Również dla sądu odwoławczego nie budziło wątpliwości, że cel wywłaszczenia został osiągnięty przed dniem złożenia wniosku zwrotowego w październiku 2001 r. Za błędne uznał sąd odwoławczy stanowisko skarżącej, że powstanie w dawnym budynku zaplecza osiedla na przedmiotowej działce siedziby szkoły społecznej naruszało cel wywłaszczenia. Podkreślono, że celem wywłaszczenia nie była budowa szkoły społecznej (czego nie przewidywało prawo w 1980 r.), a jedynie doszło w sposób prawidłowy do wykorzystania dawnego budynku zaplecza dla celów oświatowych. Stało się to w 1992 r. - po uprzednim osiągnięciu pierwotnego celu wywłaszczenia (wyrok P 12/11). Skutkowało to wygaśnięciem roszczenia skarżącej o zwrot części działki nr [...] w części odpowiadającej obecnej działce [...]. Jest oczywiste, że ponownie rozstrzygając sprawę organy zastosowały się do oceny prawnej ujawnionej podczas kontroli sądowej. Skarżąca nie wykazała, aby uległy zmianie okoliczności faktyczne, pozwalające na wyprowadzenie także odmiennej oceny prawnej. Skarga stanowi jedynie powtórzenie dotychczasowej argumentacji i polemikę ze stanowiskiem organów, które zdaniem skarżącej znacząco odbiega od wyrażonego we wcześniejszych decyzjach. Żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcie sprawy nie ma ponowne powoływanie się na stan nieruchomości, obecnie już po rozbiórce budynku. Jasno przecież wykazano, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem późniejszy sposób zagospodarowania nie jest decydujący dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. ( P 38/11 opubl. OTK-A 2014/3/31) art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później, niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia. Ponadto po rozebraniu budynku na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r., obecnie na tej działce nadal znajduje się trawnik i porośnięta jest drzewami brzozy, a więc zagospodarowana jest w podobny sposób, jak w dacie złożenia wniosku o zwrot, czyli 18 czerwca 2001r. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.