III OSK 3925/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. J. i D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 765/19 w sprawie ze sprzeciwów M. B., E. J. i D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 765/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił sprzeciwy M. B., E. J. i D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji i uznał, że konieczne było wydanie przez ten organ decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jak przyjął Sąd Wojewódzki, decyzja Wójta Gminy G. z [...] maja 2019 r. odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie ośmiu budynków inwentarskich - kurników dla brojlerów o łącznej obsadzie nie większej niż 2016 DJP oraz infrastruktury technicznej" realizowanego na dz. nr ew. [...] obręb S., gm. G., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawowym powodem takiego stanu rzeczy był fakt, iż organ pierwszej instancji zaniechał ponownego zwrócenia się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o udzielenie opinii w trybie art. 77 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247), zwanej dalej "ustawą". Wójt Gminy G. zwrócił się co prawda do ww. Inspektora Sanitarnego o nadesłanie wymaganej opinii, do wniosku załączając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Opinia została przekazana do organu [...] września 2016 r. Jednak po tym terminie sporządzony raport był jeszcze uzupełniany przez inwestora na wezwania RDOŚ m.in. z [...] stycznia 2018 r. i [...] września 2018 r., a zakres uzupełnienia był istotny pod kątem kwestii badanych przez Inspekcję Sanitarną (m.in. emisja odorów, redukcja emisji amoniaku). Zatem organ pierwszej instancji winien był ponownie zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o wydanie niezbędnej opinii, albowiem opinia przedłożona we wrześniu 2016 r. nie została oparta na całości materiału zgromadzonego w sprawie. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na liczne naruszenia przepisów procedury, dokonane przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przy wydawaniu decyzji odmownej zaniechano odniesienia się do pozytywnych opinii i uzgodnień dokonanych przez organy współdziałające oraz dokonania analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wydając decyzję Wójt oparł się nie na przepisach prawa, a na braku akceptacji społeczności lokalnej dla realizacji przedsięwzięcia. W takiej sytuacji nie było w ocenie WSA w Kielcach możliwości konwalidacji braków proceduralnych przed organem drugiej instancji. Skargi kasacyjne złożyli E. J. i D. J., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W jednobrzmiących skargach kasacyjnych zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącego od decyzji organu II instancji, choć był on zasadny; 2. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu II instancji jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a. 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 136 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powstałych uchybień proceduralnych organu II instancji. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 77 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co nastąpiło przez przyjęcie, że ewentualna wadliwość sporządzonej dotąd opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (PPIS w K.) mogła przełożyć się na wadliwość treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej na podstawie takiej opinii, z jednoczesnym pominięciem, iż opinia ta nie jest wiążąca dla właściwego organu administracyjnego. W uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, a SKO w K. nieprawidłowo doszło do wniosku, że Wójt gminy G. uchybił przepisom procedury. W ocenie autora skarg kasacyjnych tylko i wyłącznie całkowite przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego złamałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sama zaś konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy mógł zwrócić się do PPIS w K. przedkładając raport z uzupełnieniem, zastrzeżeniami do raportu i dokumentami wyrażającymi protest społeczny, o wydanie opinii, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto wskazano, że opinia nie wiąże organu i jej moc i znaczenie są znacznie słabsze od uzgodnienia. Powyższe w ocenie autora skarg kasacyjnych doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia sprzeciwów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne okazały się niezasadne z uwagi na to, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na wstępie wskazać należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej uregulowana została w art. 64a-64e p.p.s.a. Po myśli art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.". Zatem sąd administracyjny w postępowaniu ze sprzeciwu uchyla zaskarżoną decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie ww. art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że na podstawie powyższych regulacji sąd administracyjny bada wyłącznie stwierdzenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie oceniając natomiast naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (tak: wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 423/20, LEX nr 3047144). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA przedstawione w wyroku z 16 września 2020 r., I OSK 1291/20, LEX nr 3057321, w którym wskazano, że jakkolwiek w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny nie ocenia naruszenia przez organ prawa materialnego, to kwestie materialnoprawne mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim determinują one zakres postępowania wyjaśniającego, bowiem ocena przesłanek zastosowania przepisu k.p.a. możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego. Bezsporne w sprawie jest to, że organ pierwszej instancji nie zasięgnął ponownej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., zwanego dalej "PPIS", już po uzupełnieniu raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. Pozytywna opinia przedstawiona przez PPIS w K. na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy została wydana [...] września 2016 r., a więc przed uzupełnieniem wspomnianego raportu oddziaływania na środowisko o kwestie związane m.in. z emisją odorów oraz redukcją emisji amoniaku. Skarżący kasacyjnie twierdzą natomiast, że braki te mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Podzielić należy stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procedury. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zostały zakreślone wąsko, ponieważ w celu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest ustalenie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, zaś zakres postępowania wyjaśniającego pozostający do przeprowadzenia musi być znaczny. Interpretując powyższy przepis należy mieć jednak na uwadze wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, LEX nr 3095237). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń NSA, zgodnie z którym przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 2567/20, LEX nr 3088202, wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 3557/19, LEX nr 2774541). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji winien był zwrócić się do PPIS w K. o wydanie ponownej opinii uwzględniającej uzupełniony raport oddziaływania na środowisko, a zaniechanie w tym zakresie stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania. W rozpatrywanej sprawie z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy bezspornie wynikał obowiązek organu zwrócenia się do PPIS w K. o przedstawienie opinii w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie ośmiu budynków inwentarskich - kurników dla brojlerów o łącznej obsadzie nie większej niż 2016 DJP oraz infrastruktury technicznej". Oceniając istotność naruszenia przepisów postępowania przez Wójta Gminy G. należy mieć na względzie art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy, który stanowi, że organ występujący o uzgodnienie lub opinię, o których mowa w ust. 1, przedkłada raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten ma na celu to, aby organ opiniujący mógł przy wydawaniu opinii wziąć pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający i odnieść się do niego, biorąc pod uwagę wiedzę merytoryczną i kompetencje organu opiniującego. Jakkolwiek opinia ta nie ma charakteru wiążącego, na co zwraca uwagę autor skarg kasacyjnych, to ma ona stanowić istotny składnik materiału dowodowego, mając na względzie posiadaną przez organ opiniujący wiedzę specjalistyczną. Z kolei organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w chwili orzekania musi dysponować pełnym i aktualnym materiałem dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a.). Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, w której już po wydaniu opinii przez PPIS raport oddziaływania na środowisko zostaje uzupełniony w zakresie, w jakim może to mieć wpływ na treść opinii. W niniejszej sprawie raport istotnie uzupełniono o kwestie związane z emisją odorów, redukcją emisji amoniaku, przeanalizowaniem zawartości azotu w oborniku, czy określeniem działań minimalizujących oddziaływanie na środowisko gruntowo-wodne. Podzielić należy zatem stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że kwestie te dotyczą zagadnień ocenianych także przez PPIS. Naruszenie to jest o tyle istotne, że organ pierwszej instancji w chwili orzekania nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, bowiem opinia przedstawiona przez PPIS w K. została oparta na nieaktualnym raporcie oddziaływania na środowisko, co stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i mogło mieć wpływ na treść samej opinii jak i rozstrzygnięcia w sprawie. Wydając bowiem decyzję administracyjną, organ ma, na podstawie art. 80 k.p.a., obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym także treści opinii wydanej przez uprawniony podmiot. Opinia, jakkolwiek niewiążąca, stanowi istotny składnik materiału dowodowego i podlega ocenie w decyzji kończącej postępowanie. Organ nie może tym samym oprzeć się na opinii wydanej na podstawie w dużej mierze nieaktualnego raportu oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że ewentualna wadliwość opinii mogła przełożyć się na wadliwość treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej na podstawie takiej opinii. W konsekwencji SKO w K. słusznie uchyliło zaskarżoną decyzję, albowiem w sytuacji przeprowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., decyzja wydana w drugiej instancji byłaby pierwszym rozstrzygnięciem opartym na pełnym i aktualnym materiale dowodowym. W okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja ta godziłaby w zasadę dwuinstancyjności. Za naruszenie tej zasady uznaje się bowiem sytuację, w której uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy sprowadzałoby się faktycznie do przeprowadzenia postępowania jedynie przed tym organem (zob. powołany wyżej wyrok NSA w sprawie I OSK 423/20). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że organ pierwszej instancji zaniechał obowiązków informacyjnych na etapie wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji, czym naruszył art. 38 oraz art. 33 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Wadliwość ta winna być uznana za istotne naruszenie przepisów postępowania i nie mogła zostać konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego. Udział społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska jest zagwarantowany nie tylko w powołanych już przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ale jest pochodną zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego (art. 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., nr 78, poz. 706) oraz unijnego (art. 6 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz. U. UE.L.2012.26.1 ze zm.). Wada w tym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i nie może być sanowana na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Z powyższych względów nietrafne były zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 77 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, przypomnieć należy że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny bada wyłącznie stwierdzenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie oceniając natomiast naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim determinują one zakres postępowania wyjaśniającego. Mając na względzie powyższe rozważania, w świetle których Sąd Wojewódzki prawidłowo ustalił, iż w świetle przepisów prawa materialnego wadliwość opinii mogła przełożyć się na wadliwość decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanych przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.