II OSK 3557/19

Dnia 4 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 819/19 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu T. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 819/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw T. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r., którą uchylono decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi i sześciu zjazdów z ul. [...] oraz przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Zarząd Dzielnicy [...], rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi i sześciu zjazdów z ul. [...] na terenie obejmującym działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Bielany [...], decyzją z [...] października 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził bowiem, że parametry inwestycji wskazane przez inwestora są różne od tych, które zostały ustalone w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do tej decyzji. Przede wszystkim, zdaniem organu, planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów obiektów zastanych w obszarze analizowanym, ze względu na wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokość elewacji frontowej zabudowy. Ponadto, w ocenie organu, teren inwestycji nie posiada odpowiedniego uzbrojenia w zakresie odprowadzania kanalizacji. Ze względu na powyższe organ uznał, że wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane w podanym przez niego kształcie nie spełnia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów obiektów zastanych w obszarze analizowanym, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla inwestycji oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych. Inwestor przedstawił analizę urbanistyczną sporządzoną na jego wniosek, w której zakwestionowane zostały dane stanowiące podstawę sporządzenia analizy na zlecenie organu pierwszej instancji oraz wniósł o sporządzenie nowej analizy urbanistycznej na etapie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy. Zarzucił ponadto, że analiza urbanistyczna będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji została sporządzona na zlecenie organu innej dzielnicy – Zarządu Dzielnicy [...] z uwagi na wyłączenie pracownika organu pierwszej instancji, co jest niezgodne z prawem. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący zakwestionował wyniki analizy "wskazując inne wartości poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy wynikające z analizy sporządzonej na jego wniosek np. dotyczące szerokości elewacji frontowej dla nieruchomości przy ul. [...], [...], ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i n., wysokości krawędzi elewacji frontowej dla nieruchomości przy ul [...] aż do [...], przy czym różnice te są nieraz znaczne". W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, powinno nastąpić skonfrontowanie i sprawdzenie poprawności ww. danych zawartych w zaskarżonej decyzji i analizie urbanistycznej sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji oraz ewentualne sporządzenie nowej analizy. Wobec powyższego uznano, że zaistniały w sprawie istotne okoliczności, konieczne do wyjaśnienia, mające wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego Kolegium uznało, że konieczny zakres ponownego wyjaśnienia sprawy jest znaczny, zatem zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości a sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wyjaśnienia powyższych rozbieżności i ponownego sprawdzenia, czy planowana inwestycja odpowiada wymogom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy samodzielnie może bowiem przeprowadzić analizę urbanistyczną bez zlecania jej organowi pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie podlegającym jego kognicji nie narusza prawa. Mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny istnienia przesłanek jej wydania. Kontrola ta ma zatem charakter wyłącznie formalny. Wobec tak zakreślonych ram postępowania Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, w którym podważono "ustalenie parametrów wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy". W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium zakwestionowało wyniki analizy zagospodarowania obszaru sporządzone przez organ pierwszej instancji, na podstawie których określono powyższe wskaźniki dotyczące planowanej inwestycji, wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy w tym zakresie. Tym samym, zdaniem Sądu, materiał dowodowy wymagał uzupełnienia poprzez sporządzenie nowej analizy w zakresie ponownego ustalenia parametrów ww. wskaźników, przy czym uznał, że niemożliwe było jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Uznano zatem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego podzielono stanowisko Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem sporządzona na potrzeby postępowania analiza była niewystarczająca dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy z okoliczności sprawy jasno wynika, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 136 k.p.a., i wydać decyzję merytoryczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy". Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzono, że "(p)omimo tego, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281)". Zdaniem skarżącego, "aprobata dla koncepcji, zgodnie z którą na etapie postępowania odwoławczego nie może zostać wykonana analiza urbanistyczna może w praktyce doprowadzić do sytuacji, w której organ pierwszej instancji z premedytacją (...) sporządzać będzie analizę w sposób nieprawidłowy, wiedząc, że jedyną konsekwencją będzie ew. uchylenie przez organ odwoławczy decyzji do ponownego rozpatrzenia". W oparciu o tak przytoczoną podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji właściwie zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Występujące w sprawie zagadnienie sprowadza się zatem do prawidłowości sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zagadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 728). Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jednak różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a., czyni to organ pierwszej instancji. W warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15). Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tej sprawie niezbędne jest więc w pierwszej kolejności ustalenie zakresu sprawy koniecznego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie przede wszystkim art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Analiza ta sporządzana jest na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie stwierdza się, że dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie to niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W postępowaniu odwoławczym organ, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), powinien dokonać oceny całości materiału dowodowego, w tym zebranego w postępowaniu organu pierwszej instancji, przedstawić uchybienia i uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji z jednoczesnym wskazaniem sposobu usunięcia ww. uchybień przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Korekta natomiast uchybień w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa. W sytuacji, gdy organ odwoławczy, nie odnosząc się do treści analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, wyda decyzję merytoryczną w oparciu o nową analizę urbanistyczną, czyli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w zasadzie w całości, to takie działanie wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.), natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przeprowadzenie zatem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego ma skutek w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej - art. 15 k.p.a. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to przede wszystkim z tego, że Kolegium zasadnie zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na fakt, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna była niewystarczająca dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. W tej bowiem sprawie, po pierwsze, skarżący w odwołaniu zakwestionował istotne dane zawarte z analizie urbanistycznej sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji dotyczące m.in. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej inwestycji, a także dane dotyczące uzbrojenia terenu, a zatem istotnych wskaźników planowanej inwestycji podkreślając przy tym znaczne różnice w tych danych zawartych w analizie sporządzanej na jego zlecenie i na zlecenie organu (np. szerokość elewacji frontowej 4 m w analizie sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, a według analizy skarżącego 7,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m w analizie sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, a według analizy skarżącego 12 m), po drugie, wniósł o przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej. W tej sytuacji nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Prawidłowe bowiem sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż powtórzenia wymaga całe postępowanie w zakresie sporządzenia nowej analizy, do czego organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić organu pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzone w okolicznościach niniejszej sprawy braki podstępowania dowodowego dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, a nie – reformatoryjnej. Wydanie w tym względzie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, przed ponowieniem analizy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonania oceny prawnej w sprawie. Z uwagi na powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. W oparciu o art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.