II OSK 1096/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 80/19 w sprawie ze skargi M. Z. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 80/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pkt 3) oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Zaskarżony wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym: M. Z. W. (zwany dalej również: skarżącym) złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] grudnia 2018r. w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przychodnią lekarską w [...] przy ulicy [...] na działce nr [...], obręb [...]. Następnie pismem z dnia 9 czerwca 2019 r. złożył ponaglenie w sprawie niezałatwienia w terminie, przez organ II instancji, odwołania od decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 24 września 2019 r. M. Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu w Olsztynie skargę na bezczynność WINB w związku z nierozpoznaniem odwołania od decyzji PINB. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że WINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od WINB sumy pieniężnej w wysokości 20.344,75 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. Z. W. wyjaśnił, że pismem z dnia 9 czerwca 2019 r. złożył ponaglenie w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego wskazał, że WINB dopuścił się bezczynności. WINB wbrew zasadom określonym w art. 35 oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego nie rozpoznał odwołania w terminie mimo, że nie prowadził postępowania dowodowego , a ponadto nie poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, zaś decyzja została wydana dopiero po złożeniu ponaglenia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 80/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że WINB prowadził przewlekle postępowanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący dopełnił wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 ust. 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Zdaniem Sądu I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie WINB naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy k.p.a. Tym samym, zasadnie skarżący zarzucił organowi II instancji przewlekłość w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu PINB z dnia [...] grudnia 2018 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 stycznia 2019 r. i zostało przekazane do WINB w dniu 17 stycznia 2019 r. Zatem od dnia wpływu odwołania WINB zobowiązany był do podejmowania działań zmierzających do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy zgodnie z terminami wskazanymi w przepisach procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim w art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Tymczasem WINB pismem z dnia 15 lutego 2019 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania poprzez jego podpisanie, które to wezwanie zostało wykonane przez skarżącego we wskazanym terminie, a podpisane odwołanie wpłynęło do WINB w dniu 11 marca 2019 r. Zatem rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w nieprzekraczanym terminie do 11 kwietnia 2019 r., tj. nie później niż w ciągu miesiąca. Natomiast decyzja, uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia została wydana dopiero w dniu 24 czerwca 2019r., czyli w tym czasie WINB przewlekle prowadził postępowanie odwoławcze. Mimo informacji zawartej w piśmie z dnia 15 lutego 2019 r., że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni od daty wpływu do organu II instancji podpisanego odwołania, termin ten nie został dochowany, jak również strona nie została poinformowana o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, ani nie został jej wskazany nowy termin rozpoznania przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu I instancji okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Organ zareagował na wniesione przez skarżącego ponaglenie i w dniu 24 czerwca 2019 r., po rozpoznaniu złożonego odwołania, wydał decyzję. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej uznając, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie spowodowało dla skarżącego jakiegokolwiek uszczerbku. W skardze kasacyjnej M. Z. W. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2019 r. naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ ten ponad trzykrotnie przekroczył termin ustawowy na załatwienie sprawy, uprzednio zwlekając niemal miesiąc z wezwaniem skarżącego do uzupełnienia oczywistego braku odwołania w postaci podpisu autora, nadto nie informował o kolejnych spodziewanych terminach załatwienia sprawy, a samo jej rozstrzygnięcie nastąpiło dopiero po skierowaniu ponaglenia, o którym, jako możliwym środku reakcji na przedłużające się postępowanie, skarżący również nie był informowany; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezwykle zdawkowe wyjaśnienie ustalenia Sądu I instancji co do niedopatrzenia się uszczerbku po stronie skarżącego w wyniku przewlekle prowadzonego postępowania, w szczególności brak odniesienia się do niemożności prowadzenia działalności gospodarczej w budynku przy ulicy [...][...] w [...], a także niszczenia materiałów budowlanych na skutek niezakończenia inwestycji wywołanej długotrwałym postępowaniem prowadzonym przez nadzór budowlany. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i orzeczenie że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznanie skarżącemu kwoty 20.344,75 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ administracji publicznej. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (tak samo jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć wskazana uchwała dotyczy innej - niż występującej w niniejszej sprawie - formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej (por. postanowienia NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 685/19; z dnia 24 listopada 2020 r., II OSK 2657/19.; z dnia 12 grudnia 2020 r., II OSK 3161/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Z akt sprawy wynika, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone przez WINB wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Z kolei skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania opatrzona została datą 24 września 2019 r. i została złożona w WINB w dniu 3 października 2019 r. Zatem mając na uwadze, że skarga nie mogła realizować celu tej skargi, jakim jest zwalczanie przewlekle prowadzonego postępowania, należało ją odrzucić. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.