II OSK 104/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 942/19 w sprawie ze skargi D. R. i S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 942/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. i S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego (część prawa), położonego przy ul. [...] w R., w gminie K., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] listopada 2016 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. R. i S. R. solidarnie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie legalności budowy prawego segmentu opisanego wyżej budynku mieszkalnego. W dniu [...] lutego 2012 r. wydał postanowienie, którym nakazał D. i S. R. - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu) - przedstawienie dokumentów szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu (ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, cztery egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności części prawej jednorodzinnego budynku mieszkalnego do czasu rozstrzygnięcia wstępnego, tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. [...] sierpnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, którym podjął z urzędu postępowanie administracyjne, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy K. w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. poinformował organ, że w dniu [...] grudnia 2015 r. wydana została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K., nr [...], ustalająca warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie oraz, że z dniem [...] lutego 2016 roku decyzja ta stała się ostateczna. Wobec faktu nieprzedstawienia przez D. i S. R. żadnego z dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., PINB wydał w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Od tej decyzji odwołali się D. i S. R., którzy wyjaśnili, że z uwagi na ich stan zdrowia nie mogli dopełnić obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. Odwołujący wskazali, że otrzymali jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zaznaczyli, że określony w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. termin do wykonania obowiązków był zbyt krótki. Ponadto podnieśli, że skarżący cierpi na chorobę Parkinsona i zaburzenia pamięci, natomiast jego małżonka jest po wycięciu węzłów chłonnych z uwagi na chorobę nowotworową. Pobyty w szpitalach udokumentowano w załącznikach do odwołania. W ocenie odwołujących, wydając decyzję o rozbiórce PINB nie wziął pod uwagę, że jest to ich jedyne miejsce zamieszkania, są osobami starszymi i bardzo zależy im na zalegalizowaniu budynku. Z tych powodów wnieśli oni o "otworzenie drogi do uzupełnienia wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i wyznaczenie nowego terminu". W toku postępowania odwoławczego D. i S. R. uzupełnili wniesione odwołanie, przedkładając opinię z dnia [...] marca 2014 r. Gminnego Rzecznika Osób Niepełnosprawnych w K. W dokumencie tym opisano pogarszający się stan zdrowia obojga odwołujących się małżonków oraz ich trudną sytuację materialną i życiową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy decyzję o nakazie rozbiórki z dnia [...] listopada 2016 r., podzielając w całości argumentację organu I instancji. Zdaniem WINB, choć istotnie - na pierwszy rzut oka termin do przedłożenia dokumentów określonych w tym postanowieniu mógł wydawać się trudny do zachowania - to jednak już niecały miesiąc po wydaniu tego postanowienia (tj. w dniu [...] marca 2012 r.) niniejsze postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez organ I instancji. Wziąwszy zatem to pod uwagę oraz bezsporny fakt, iż postępowanie zostało podjęte w dniu [...] sierpnia 2016 r., należało stwierdzić, iż D. i S. R. mieli de facto ponad cztery i pół roku na przedłożenie dokumentów określonych w rozstrzygnięciu postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. Jednakże, mimo upływu kolejnych trzech miesięcy Inwestorzy nie przedłożyli nawet ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu im warunków zabudowy dla budowy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, nie wspominając już o czterech egzemplarzach projektu budowlanego i ich oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy i wobec jasnej treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ustawowym obowiązkiem PINB dla powiatu p. stało się zastosowanie do załatwienia tej sprawy art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponadto, WINB wskazał, że pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej adresatów nakazu wydanego w tej sprawie administracyjnej, ustawodawca nie przewidział żadnej prawnej możliwości odstąpienia z tych przyczyn przez organy nadzoru budowlanego od zastosowania przepisów art. 48 ustawy. Skargę na decyzję [...]WINB wywiedli do WSA w Poznaniu D. i S. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 317/17, uchylił decyzje obydwu instancji, jednak wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. II OSK 350/18. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1093/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] listopada 2016 r. oraz postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2774/19, uchylił zaskarżony wyrok. Obydwa wyroki sądu II instancji zapadły z powodu nieważności postępowania. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że poza sporem pozostaje, że budynek jednorodzinny mieszkalny (część prawa), położony przy ul. [...] w R., w gminie K., został zrealizowany bez wymaganego prawem pozowania na budowę. Kwestią bezsporną jest również zastosowanie w sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, istota sporu sprowadza się do zasadności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Termin, o jakim mowa w art. 48 ust. 4, to termin wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego do przedstawienia przez inwestora: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr bud. Wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Pr. bud. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. W ocenie sądu wojewódzkiego decyzja organów o rozbiórce zapadła przedwcześnie. Pomimo iż formalnie żaden z przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr. bud. nie przewiduje obowiązku wyznaczenia przez organy nadzoru budowlanego nowego terminu na przedłożenie dokumentacji po okresie zawieszenia postępowania, to w ocenie sądu taka okoliczność powinna była zostać przez organ wzięta pod rozwagę. WSA w Poznaniu stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, że rzeczywistym zamiarem inwestorów było doprowadzenie do legalizacji samowolnie wzniesionej budowli. D. R. i S. R. Uzyskali oni decyzję, którą Burmistrz Miasta i Gminy K. w dniu [...] grudnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w R., dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego przebudową i modernizacją. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla samowoli budowlanej, wydana na wniosek D. R. i S. R., stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2016 r. W okolicznościach badanej sprawy, skarżącym wyznaczono 30-dniowy termin do przedłożenia - ostatecznej - decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem sądu, że termin ten nie był terminem realnym. Organy nie wzięły również pod uwagę całej złożoności sprawy m.in., że w rozstrzyganym okresie znacznie pogorszyło się zdrowie skarżących, co miało wpływ na odbiór przez nich swojej sytuacji procesowej i fakt niedziałania w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, oboje skarżący to osoby fizyczne, a nie podmioty gospodarcze. Oboje są w zaawansowanym wieku, schorowani. Działali oni w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, sprawa toczy się od wielu lat, a przedmiotem sprawy jest budynek mieszkalny, w którym skarżący zamieszkują. Tym samym, z uwagi na uzasadnione okoliczności, organ w ramach przysługujących mu kompetencji wskazanych powyżej, mając na uwadze art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., po podjęciu zawieszonego postępowania powinien był uczynić wszystko, żeby taki stan sprawy wyjaśnić i umożliwić skarżącym dostarczenie dokumentów w nowym terminie - realnie odpowiadającym możliwości ich dostarczenia - niezbędnym dla legalizacji samowoli budowlanej. Sąd wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie wytyczenie skarżącym jednoznacznego i realnego terminu na realizację obowiązku polegającego na przedłożeniu wymaganych dokumentów. Dopiero po upływie tego jednoznacznego i realnego terminu, w zależności od okoliczności faktycznych, organ podejmie dalsze czynności w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez sąd przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.; 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez sąd istoty sprawy, tj. że sąd nie dostrzegł w ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej, że S. R. i D. R. uzyskali jedynie ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] grudnia 2015 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla samowolnie wybudowanej prawej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w R. i jednocześnie skarżący nie rozpoczęli w jakikolwiek sposób realizacji obowiązków w celu uzyskania dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że sąd uznał, że jest niedopuszczalne nakazanie rozbiórki, mimo że inwestorzy zrealizowali obowiązek, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie zrealizowali obowiązku, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że o wydaniu decyzji rozbiórkowej zaważyła wyłącznie bierna postawa zobowiązanych, tj. nieprzedłożenie jakichkolwiek dokumentów w organie nadzoru budowlanego, przede wszystkim, tych, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Pismem z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, T. K. i R. K. wnieśli o jej oddalenie. Pismem z [...] lutego 2020 r. pełnomocnik (radca prawny) D. R. i S. R. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, skuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Ustalony stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Przypomnieć krótko należy, że organ nadzoru budowlanego I instancji chcąc umożliwić D. i S. R. legalizację samowoli budowlanej postanowieniem z 6 lutego 2012 r. nakazał inwestorom - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane przedstawienie: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, 4 cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia. Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie to zostało odebrane przez skarżących [...] lutego 2012 r. Ma rację sąd wojewódzki, że termin o jakim mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego. Termin ten może być zarówno wydłużony jak i skrócony przez organ na żądanie strony. Słusznie też sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie termin ten nie był realny do spełnienia mając na uwadze przedłożenie tak istotnych dokumentów określonych w postanowieniu. Nie można jednak pomijać faktu, że inwestorzy nie występowali o jego wydłużenie i co ważniejsze w niecały miesiąc po wydaniu tego postanowienia [...] marca 2012 r. organ I instancji na ich wniosek zawiesza postępowanie w sprawie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zobowiązani uzyskali decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla samowolnie wybudowanej prawej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w R., która stała się ostateczna [...] lutego 2016 r. Zauważyć należy, że D. i S. R. nie przedłożyli do organu nadzoru budowlanego tej decyzji. Informację o niej pozyskał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w wyniku własnych czynności wyjaśniających - zwracając się [...] marca 2016 r. z pismem do Urzędu Miasta i Gminy w K. Stan zawieszenia postępowania trwał do [...] sierpnia 2016 r., organ I instancji w tym dniu wydał postanowienie, którym podjął z urzędu zawieszone postepowanie administracyjne. W sprawie należy stanowczo stwierdzić, że inwestorzy mieli wystarczająco dużo czasu na zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, mimo to do dnia wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., nr [...] nie podjęli nawet prób ich pozyskania. D. i S. R. odpowiadając na skargę kasacyjną organu w piśmie z [...] lutego 2020 r. również nie wskazali, że czynili starania o uzyskanie dokumentów do których zostali zobowiązani postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Należy pamiętać, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. To skarżący wykazali brak zainteresowania zalegalizowaniem przedmiotowej samowoli co spowodowało wydanie decyzji rozbiórkowej. Tego braku zainteresowania nie można tłumaczyć, ani podeszłym wiekiem, ani stanem zdrowia inwestorów. Słusznie zatem stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że o wydaniu jego decyzji zaważyła wyłącznie bierna postawa zobowiązanych, tj. nieprzedłożenie dokumentów w organie nadzoru budowlanego o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Art. 48 ust. 4 wskazanej ustawy jest obligatoryjny – w przypadku niespełnienia obowiązków o których mowa w ust. 3 – właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na sytuację ekonomiczną i zdrowotną skarżących sąd odstąpił od zasądzenia od nich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w punkcie 2. wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.