II OSK 1794/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 811/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 811/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie błędnej wykładni art. 84 i art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenia prawa upatruje nie w samym toku postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz w postępowaniu, w którym zapadło wiążące organy rozstrzygnięcie, tj. opinia sporządzona przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] października 2018 r., nr [...]. Opinia ta została bowiem uzupełniona pismem z [...] czerwca 2019 r. Zgodnie natomiast z informacją zawartą w oświadczeniu tego instytutu z [...] maja 2019 r., jego działalność została ograniczona przez eliminację Oddziału Chorób Zawodowych. Tym samym wyjaśnienia z [...] czerwca 2019 r. zostały wydane przez "nieistniejącą" placówkę, co skutkuje, iż ww. opinia nie może zostać uznana za wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a która nie zachodzi w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 84 i art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję organu sanitarnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Wyjaśnić jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie nie było możliwe skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wtedy, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, aby w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 84 jak i art. 106 § 1 k.p.a. Jak wynika z zebranego przez organy materiału dowodowego, skarżący kasacyjnie zatrudniony był na stanowiskach, na których narażony był na czynnik szkodliwy – hałas, a zatem pracował w tzw. "narażeniu zawodowym" na chorobę związaną z ubytkiem słuchu. Zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (załącznik nr 1 poz. 21) za chorobę zawodową uznaje się obustronny trwały odbiorcy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W orzecznictwie nie jest kwestią sporną, że organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2013 r., II OSK 2492/12; 17 czerwca 2014 r., II OSK 118/13; 19 stycznia 2017 r., II OSK 1056/15; 26 maja 2022 r., II OSK 3037/19). Organy orzekające w niniejszej sprawie dysponowały orzeczeniami właściwych jednostek lekarskich, w których stwierdzono, że brak jest podstaw do stwierdzenia u skarżącego kasacyjnie choroby zawodowej. Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie był badany przez dwie niezależne jednostki orzecznicze wyspecjalizowane w chorobach zawodowych, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku przeprowadzonych badań zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] jak również Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z [...] października 2018 r., nr [...]) uznały, że ubytek słuchu u skarżącego jest mniejszy niż ten, który wskazany jest w wykazie chorób zawodowych, tj. ubytek nie wynosi co najmniej 45 dB (z przeprowadzonych badań wynikało, że niedosłuch wynosi nie więcej niż 42 dB). Orzeczenia te są zgodne co do charakteru niedosłuchu jak i jego wielkości. Mając zatem na uwadze, że powyższe orzeczenia są spójne i wskazują które przesłanki zadecydowały o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, mogły stanowić wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnił także dodatkowe wyjaśnienia zawarte w piśmie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] czerwca 2019 r., nie miała wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podstawą do uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego kasacyjnie stanowiły bowiem ww. orzeczenia z [...] sierpnia 2018 r., oraz [...] października 2018 r. Pismo z [...] czerwca 2019 r. zawierało jedynie wyjaśnienia do wydanego orzeczenia z [...] października 2018 r. Wprawdzie w dniu składania wyjaśnień zawieszona została działalność oddziału chorób zawodowych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., jednakże, z uwagi, iż nie stanowią one uzupełnienia jak i w żaden sposób nie wpływają na trafność i wiarygodność wydanego przez tę placówkę orzeczenia, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że orzeczenie z [...] października 2022 r, utraciło swój walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ponadto jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wyjaśnienia mogli udzielić lekarze, którzy wydali orzeczenie i podpisali się pod nim. Istotnym jest, że w dniu wydawania orzeczenia placówka była uprawniona do stwierdzenia przedmiotowego schorzenia i wydawania w tym zakresie orzeczenia. Nie ma zatem podstaw do jego zakwestionowania. Zarzut naruszenia ww. przepisu jest więc niezasadny. Za niezrozumiały uznać należy natomiast art. 106 § 1 k.p.a. Sąd, wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej, nie dokonywał wykładni tego przepisu. Wyjaśnić jednakże należy, że orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej nie stanowią aktu wydawanego w trybie współdziałania organów, o którym mowa w przepisach art. 106 § 1-5 k.p.a. Orzeczenia te nie są bowiem wydawane w formie postanowień i nie przysługuje od nich zażalenie. Jak już wskazano powyżej orzeczenia te noszą cechy opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu administracyjnym został naruszony art. 106 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.