I OSK 1375/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 857/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta S. z dnia [.] lipca 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 857/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę G. B. na czynność Prezydenta Miasta S. z dnia [..] lipca 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. G. B. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na pominięcie w zatrudnieniu w Urzędzie Miasta S. w toku naboru na stanowisko podinspektora ds. obsługi finansowej publicznych przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasto S. w Wydziale Oświaty, numer ogłoszenia [..]. Uzasadniając złożenie skargi skarżący wyjaśnił, że w trakcie naboru wykazał się wystarczającą wiedzą z zakresu administracji publicznej, pozwalającą na uzyskanie zatrudnienia na stanowisku pracy, o którą się ubiegał. Ponadto wskazał, że ukończone studia z zakresu administracji publicznej w [.] i studia w zakresie rachunkowości na Uniwersytecie S. są wystarczającą przesłanką do zatrudnienia go w administracji publicznej, mimo to tego zatrudnienia jak dotychczas nie uzyskał. Sąd stwierdził, że z uwagi na treść skargi i jej doprecyzowanie przez skarżącego na rozprawie za jej przedmiot należało uznać informację Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że objęta skargą informacja Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie może być uznana także za podlegającą kontroli sądów administracyjnych czynność z zakresu administracji publicznej. Sąd stwierdził, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta, tj. Zarządzenia Nr 320/13 Prezydenta Miasta z dnia 19 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta S. Zasady naboru, wyłonienia kandydatów i informacje o wyniku naboru określone zostały w przepisach rozdziału 2 ustawy o pracownikach samorządowych zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Już sam tytuł rozdziału sugeruje, że przepisy w nim zamieszczone regulują zasady nawiązania i zmiany stosunku pracy, a więc stosunku o charakterze stricte cywilnoprawnym. Z przepisów tej ustawy nie wynika, aby informacja o wyniku naboru stanowiła czynność organu administracji publicznej. Przeciwnie, uzasadnione jest uznanie, że Prezydent Miasta działał w sprawie w imieniu pracodawcy za jednostkę samorządową (urząd gminy), co znajduje oparcie w art. 7 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto, przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują jakiejkolwiek szczególnej formy prawnej dla informacji o wyniku naboru. Co równie istotne, nie określają również podmiotu, który taką informację ma udostępnić. W ramach kompetencji kierownika jednostki (pracodawcy) przepisy nie przypisują takiemu organowi uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia w postaci zatwierdzenia czynności komisji konkursowej (tak formalnych jak i w zakresie dokonanego wyboru kandydatów). Procedura wyboru kandydata na wolne stanowisko urzędnicze prowadzona w oparciu o przepisu ustawy o pracownikach samorządowych jest zgoła odmienna od tych procedur, które dotyczą wyboru kandydatów na niektóre stanowiska kierownicze, z których objęciem wiążą się również samodzielne kompetencje o charakterze władczym. W przypadku procedury wyłonienia kandydata na wolne stanowisko urzędnicze przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują kompetencji Prezydenta do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia wyników konkursu czy też jakiejkolwiek weryfikacji poszczególnych czynności przeprowadzonych przez komisję konkursową. Czynności podejmowane w ramach przeprowadzonego konkursu mają charakter wyłącznie pomocniczy do przyszłego nawiązania stosunku pracy, wspomagające kierownika jednostki. Różnica pomiędzy rozstrzygnięciem przez pracodawcę niesamorządowego wyboru pracownika spośród aplikujących o wolne stanowisko a rozstrzygnięciem przez pracodawcę samorządowego polega na tym, że w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych określono pewien jednolity tryb procedowania, w ramach którego, określono ogólne zasady naboru, w tym m.in. ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, weryfikację kandydatów przez odpowiednią komisję, co ma na celu zapewniać podstawowe standardy naboru na stanowiska urzędnicze we wszystkich jednostkach samorządowych, takiej jak równość, obiektywność i transparentność przebiegu procesu poprzedzającego zawarcie umowy o pracę przez kierownika samorządowej jednostki. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie każdemu jednak działaniu Prezydenta jako pracodawcy, tylko przez to, że jest dokonywane w ramach zarządzania nad sprawnością funkcjonowania urzędu, można przypisać charakter władczego działania organu z zakresu administracji publicznej. Procedura wyłonienia spośród kandydatów danej osoby na stanowisko urzędnicze zakończona informacją (czynnością) o wyborze albo o nierozstrzygnięciu naboru, tak jak i czynności mogące poprzedzać rozwiązanie takiego stosunku pracy, nie stanowi czynności o charakterze publicznoprawnym, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej). W ocenie Sądu, informacja o nierozstrzygnięciu konkursu na wolne stanowisko urzędnicze nie wywołuje skutków czynności prawnej. Informacja ta nie wpływa na prawa i obowiązki osób kandydujących na wolne stanowisko pracy. Samo zaś prawo obywatela do ubiegania się o wolne stanowisko pracy w urzędzie niczym nie różni się od prawa do ubiegania się o wolne miejsce pracy u niesamorządowego pracodawcy. Prawo to nie może być samoistnym źródłem stosunku o charakterze administracyjnoprawnym. Zdaniem Sądu, uzasadnionym jest przyjęcie, że nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłoby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Także sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2010 r. poz. 1429). W ocenie Sądu, wszystkie czynności, które dokonywane są w ramach naboru na pracownika samorządowego mają charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy, nawet jeżeli są regulowane przez prawo powszechnie obowiązujące. Nadto, zaskarżalna do sądu administracyjnego czynność z zakresu administracji publicznej musiałaby mieć charakter zewnętrzny, tj. winna być skierowana do podmiotu indywidualnego a nie stanowić informacji kierowanej do nieokreślonego kręgu adresatów. Żaden z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie przewiduje też prawnego obowiązku zatrudnienia jednego z kandydatów na stanowisku (określa jedynie możliwość, ale nie obowiązek), co do którego prowadzono nabór. Celem, jaki ma być zrealizowany przez procedurę otwartego i konkurencyjnego naboru określonego w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych, jest wyłącznie wyłonienie kandydata na pracownicze stanowisko samorządowe, a nie bezpośrednio zatrudnienie wybranej osoby na takim stanowisku. Nabór (rekrutacja) jest zatem zespołem niewładczych czynności z zakresu prawa pracy poprzedzających ewentualne zatrudnienie, a nie z zakresu administracji publicznej. Natomiast nawiązanie stosunku pracy z konkretną osobą stanowi uprawnienie pracodawcy samorządowego, a nie jego obowiązek. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł skarżący, zaskarżając je co do punktu pierwszego o odrzuceniu skargi oraz zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiającą się w uznaniu, że kontrola sądów administracyjnych nie obejmuje postępowania dotyczącego naboru na wolne stanowisko urzędnicze, a tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., czego konsekwencją było nieuprawnione odrzucenie skargi, a więc niewykonanie kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy postępowanie dotyczące naboru na wolne stanowisko urzędnicze stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, 2. Art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na braku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie bezskuteczności zaskarżonej czynności, mimo naruszenia przez Prezydenta Miasta S. w toku postępowania w zakresie naboru na wolne stanowisko art. 7, art. 77 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. przeprowadzenia postępowania w zakresie naboru na wolne stanowisko urzędnicze, w którym brał udział skarżący bez sporządzenia szczegółowej dokumentacji procesu naboru, uwzględniającej kryteria, punktację, pytania i zdającej relację z udzielanych odpowiedzi, brak wyjaśnienia skarżącemu odmowy naboru na w/w stanowisko urzędnicze, w szczególności przez niewyjaśnienie przez w/w organ jakie były w istocie wymagania dodatkowe, które skarżący miał spełnić "w największym stopniu", które wymagania dodatkowe zostały przez niego spełnione, a które nie i w jakim stopniu, brak wskazania co stanowi podstawę oceny stopniowalności wymagań dodatkowych, brak ujawnienia kryteriów pozwalających obiektywne na oszacowanie co jest wystarczającym stopniem do tego, by uznać, że kryteria w zakresie wymagań dodatkowych zostały spełnione, co powinno doprowadzić do konkluzji, że działania Prezydenta Miasta S. w zakresie w/w naboru nie cechowały się jawnością i przejrzystością, jaka powinna towarzyszyć każdemu konkursowi przeprowadzanemu na stanowisko urzędnicze, zaś odmowa zatrudnienia nastąpiła w oparciu o subiektywne i znane jedynie organowi przesłanki, II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.s. w zw. z art. 11 u.p.s. przez naruszenie zasady otwartości konkursu, które było skutkiem zaniechania dokonania przez Prezydenta Miasta S. wskazanych wyżej szczegółowych ustaleń stanu faktycznego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i rozpoznanie skargi co do istoty, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotowa informacja o wyniku naboru z pewnością nie stanowi postanowienia lub decyzji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy jednak przeanalizować, czy nie jest jednak innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według doktryny akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Lexis Nexis, komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o naborze będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy spełnia ww. przesłanki aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma charakter władczy w tym sensie, że rozstrzyga o tym który z kandydatów jest najlepszy w stawce ubiegających się o zatrudnienie. Dotyczy sprawy indywidualnej, gdyż określa konkretnych adresatów: "zwycięzcę" i w domyśle "przegranych" w danym postępowaniu konkursowym. Ma charakter publicznoprawny, gdyż jest podejmowane w sprawie publicznej i przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponadto dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem określenie "zwycięzcy" w procedurze naboru daje podstawy, ale nie roszczenie, do zawarcia z nim stosunku pracy i jednocześnie oznacza, że kolejny kandydat na liście naboru może być potencjalnie zatrudniony, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska (art. 15 ust. 3 u.p.s.). Problematyka posiadania praw publicznych (i ich ochrony) osób uczestniczących w naborze do służby publicznej była przedmiotem działalności orzeczniczej sądów administracyjnych. Zwrócić tutaj należy uwagę w pierwszym rzędzie na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, zgodnie z którą uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Zwrócono uwagę na ich pomocniczy i wewnętrzny charakter. Podkreślono, że chybiony jest argument zwolenników zakwalifikowania uchwały komisji jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący braku akceptacji dla zamykania kandydatowi drogi sądowej. Brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego w żaden sposób nie zamyka jednak możliwości kwestionowania końcowego wyniku konkursu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja uprawnionego organu o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata. (por. np.: wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2966/15, wyrok NSA z 20 maja 2016 r. sygn. I OSK 1996/14, wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. I OSK 4427/18, wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 184/11; postanowienie NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2883/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 516/07; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 191/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 613/1, wyroki dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie konkursowe w przedmiotowej sprawie zmierzało do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko podinspektora ds. obsługi finansowej publicznych przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasto S. w Wydziale Oświaty, numer ogłoszenia [..]. Nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta S. - Zarządzenia Nr 320/13 Prezydenta Miasta S. z 19 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta S. W świetle poczynionych rozważań uznać należało, że na rozstrzygnięcie Prezydenta S. o naborze przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Problem dopuszczalności skargi G. B. na informację organu o wyniku naboru na wolne stanowiska urzędnicze był już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w postanowieniu z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1094/20 oraz w postanowieniu z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1910/20 uznał, że rozstrzygnięcie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze, podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.) jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.