I OSK 1910/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1019/19 o odrzuceniu skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. G. B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na pominięcie go w zatrudnieniu w Urzędzie Miasta Szczecin w ramach naboru na stanowisko inspektora ds. wymiaru podatków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Postanowieniem z 6 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił ww. skargę. W uzasadnieniu przytoczył art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a."). Wskazał, że przedmiotem skargi jest informacja Prezydenta Miasta Szczecin o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze inspektora ds. wymiaru podatków w Urzędzie Miasta, w ramach którego został wybrany inny kandydat, niż skarżący. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu decyzji, postanowień ani innych aktów lub czynności objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny. Nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282) i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta Szczecin, tj. Zarządzenia Nr 320/13 Prezydenta Miasta Szczecin z 19 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta Szczecin. Zasady naboru, wyłonienia kandydatów i informacje o wyniku naboru określone zostały w przepisach rozdziału 2 ustawy o pracownikach samorządowych zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Tytuł rozdziału wskazuje, że przepisy w nim zamieszczone regulują zasady nawiązania i zmiany stosunku pracy, a więc stosunku o charakterze stricte cywilnoprawnym. Sąd ten wskazał, że czynności podejmowane w ramach przeprowadzonego konkursu mają charakter wyłącznie pomocniczy do przyszłego nawiązania stosunku pracy, wspomagające kierownika jednostki. Procedura wyłonienia spośród kandydatów danej osoby na stanowisko urzędnicze zakończona informacją (czynnością) o wyborze albo o nierozstrzygnięciu naboru, tak jak i czynności mogące poprzedzać rozwiązanie takiego stosunku pracy, nie stanowi czynności o charakterze publicznoprawnym, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłyby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Także sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie tego Sądu wszystkie czynności w ramach przedmiotowego naboru miały charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy, nawet jeżeli są regulowane przez prawo powszechnie obowiązujące. Sąd uznał, że nabór na stanowisko podinspektora do spraw wymiaru podatków był zwykłą procedurą wyboru przez pracodawcę najodpowiedniejszego kandydata na określone w ogłoszeniu Prezydenta Miasta stanowisko pracy. Wynik konkursu i wybór konkretnego kandydata na stanowisko pracy, dla której ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy, pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G. B. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazał następujące naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; 2) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynności podejmowane przez Prezydenta Miasta Szczecina w celu przeprowadzenia naboru na stanowisko podinspektora do spraw podatku od nieruchomości od osób fizycznych nie są aktem lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i wskutek tego odrzucenie skargi, jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy przeprowadzenie naboru na wolne stanowiska urzędnicze w sposób określony w art. 60 Konstytucji RP i art. 11-15 ustawy o pracownikach samorządowych jest zadaniem organu administracji publicznej, a skoro tak, czynności i działania podejmowane w trakcie naboru na te stanowiska są podejmowane w wykonywaniu nieobowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że informacja o wynikach konkursu stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący jego uprawnień i obowiązków. Jego zdaniem art. 15 ustawy o pracownikach samorządowych przesądza o administracyjnoprawnym charakterze informacji o wyniku naboru. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do kwestii dopuszczalności skargi na informację o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta Szczecin. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowa informacja o wyniku naboru z pewnością nie stanowi postanowienia lub decyzji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy jednak przeanalizować, czy nie jest jednak innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem akty lub czynności muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 21-24 oraz T Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-61). Dyspozycja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18). Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej, instancji nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta Szczecin - Zarządzenia Nr 320/13 Prezydenta Miasta Szczecin z 19 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta Szczecin. Zasady naboru, wyłonienia kandydatów i informacje o wyniku naboru określone zostały w przepisach rozdziału 2 ustawy o pracownikach samorządowych zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". W ocenie Sądu pierwszej instancji tytuł rozdziału wskazuje, że przepisy w nim zamieszczone regulują zasady nawiązania i zmiany stosunku pracy, a więc stosunku o charakterze stricte cywilnoprawnym, z czym jednak nie sposób się zgodzić. Zasady naboru (art. 11 i 12), ogłoszenia o wolnym stanowisku (art. 13), wyłonienia kandydatów (art. 13a), spisywania protokołu (art. 14) i informacje o wyniku naboru (art. 15) regulują przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na ostatni z nich. Stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja ta zawiera nazwę i adres jednostki, określenie stanowiska, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego oraz uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Informacja ta stanowi ostatni etap kończący postępowanie rekrutacyjne. Z powyższego wynika, że postępowanie rekrutacyjne rozpoczyna się w momencie ogłoszenia o naborze, a kończy w chwili przedstawienia informacji o wyniku przeprowadzonego naboru. Informacja o wyniku naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2966/15). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy; spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Przepisów art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie można więc odczytać inaczej, niż jako odnoszące się do praw i obowiązków pracodawców i pracowników samorządowych (por. Artur Rycak (w:) A. Rycak, M. Rycak, J. Stelina, J. Stępień "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", LEX 2013, pkt 1 do art. 43). Nadto procedura naboru jest w tej ustawie uregulowana, zatem w tym zakresie nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie można zaliczyć jego wyników za kwestię nienależącą do właściwości sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1996/14). Zwrócić także należy uwagę na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, zgodnie z którą uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Zwrócono uwagę na ich pomocniczy i wewnętrzny charakter. Podkreślono, że chybiony jest argument zwolenników zakwalifikowania uchwały komisji jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący braku akceptacji dla zamykania kandydatowi drogi sądowej. Brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego w żaden sposób nie zamyka możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja uprawnionego organu o wyniku naboru na wolne stanowisko na wolne stanowisko urzędnicze, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata. (por. np.: wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2966/15, wyrok NSA z 20 maja 2016 r. sygn. I OSK 1996/14, wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. I OSK 4427/18; wyroki dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.