I SA/Wa 1675/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką [...]. Do wniosku załączyła orzeczenie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] zaliczające córkę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że córka strony wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca załączyła również orzeczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zaliczające [...] do pierwszej grupy inwalidów. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. Burmistrz [...] odmówił [...] przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. W. Odwołująca się wskazała, że córka wymaga całodobowej opieki, jest niepełnosprawna od urodzenia. Podała, że wprawdzie pobiera emeryturę z ZUS, ale jest to nieduża kwota [...]. netto miesięcznie. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na córkę w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia, a kwotą pobieranej emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Kolegium z akt sprawy jednoznacznie wynika, że odwołująca się od dnia 1 marca 1992 r. ma przyznane prawo do emerytury. Kolegium wskazało ponadto, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia (kontynuacja wypłaty) może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa. Argumenty podnoszone przez odwołującą się - niewątpliwie istotne z punktu widzenia jej sytuacji życiowej - nie mogą być jednak uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy gdyż dotyczącą sfery pozaprawnej. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] złożyła [...], zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na treść decyzji w postaci art. 17 ust. 1 i ust 5 pkt 1 litera a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnie i pominięcie celów ustawy i norm konstytucyjnych poprzez błędne przyjęcie, że osobie sprawującej osobistą opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym, mającej ustalone prawo do emerytury nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 i ust 5 pkt 1 litera a prowadzi do wniosku, że posiadanie emerytury co do zasady nie stanowi przeszkody do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o kwotę emerytury. W przedmiotowej sprawie I. W. posiada emeryturę w wysokości [...], tym samym winno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 694 zł miesięcznie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z/s w [...] z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa. W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy strona skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Skarżąca oczekuje przy tym dokonania innej niż językowa wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc że ich językowa wykładnia prowadzi do naruszenia, wskazanych w skardze zasad Konstytucji RP, co rodzi potrzebę odwołania się do ich prokonstytucyjnej wykładni celowościowej. W tym zakresie podzielić należy jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że oba wskazane przepisy są jasne na tyle, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą od wieków w systemie prawa zasadą: clara non sunt interpretanda. Analiza zatem rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego – nie kwestionowanego przez skarżącą – w świetle obowiązujących przepisów prawa uzasadnia ocenę, że organ obowiązany był do wydania zaskarżonej decyzji w jej brzmieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Jednocześnie jednak, w art. 17 ust. 5 ustawy ustawodawca zastrzegł m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest przedmiotem sporu to, że skarżąca od dnia [...] marca 1992 r. przebywa na emeryturze. Skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z uwagi na powyższe ustalenie oraz wobec jednoznacznie sformułowanych przez przepis art. 17 ust. 5 ustawy negatywnych przesłanek Sąd podziela pogląd, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy okoliczność - ustalone prawo do emerytury - wyklucza przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Niezależnie od powyższej okoliczności podkreślić trzeba, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawną córką nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Nadto, w ocenie Sądu, nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żądnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Potwierdza to okoliczność, że w dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba również mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążą się regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę (bez względu na tytuł jej uzyskania) a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3269/15 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 1180/16, w Łodzi z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt II SA/Łd 253/15, w Gorzowie z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Go 807/14; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że pomimo, że sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). O naruszeniu zasady równości można mówić jedynie wówczas, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. W niniejszej sprawie skarżąca znajduje się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej przysługuje już bowiem prawo do wcześniejszej emerytury z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną córką i tym samym ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej. Takiego prawa nie mają natomiast osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dlatego to właśnie przyznanie skarżącej, posiadającej już swego rodzaju rekompensatę z tytułu rezygnacji z pracy, świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym, stanowiłoby o naruszeniu art. 2 i art. 32 Konstytucji. Skarżąca otrzymywałaby wówczas dwa świadczenia z tego samego tytułu, i tym samym znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji od osób, które już nie mają możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę, a które tak jak skarżąca, nie podejmują pracy z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają zatem prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.