III SA/Po 366/16

Dnia 18 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Małgorzata Górecka Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] oddala skargę IIISA/Po 366/16 Uzasadnienie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania x od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia [...]r. x złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...]. We wniosku zadeklarował do płatności działki ewidencyjne nr [...]położone w [...], działkę ewidencyjną nr [...] położoną w[...], działkę ewidencyjną nr [...]położoną w[...], a także działkę ewidencyjną[...]. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła [...] ha w ramach jednolitej płatności obszarowej (mlej: "JPO") oraz [...] ha w ramach uzupełniającej płatności obszarowej (dalej: "UPO"). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...]r., po [...]rozpatrzeniu powyższego wniosku, przyznał stronie płatność na rok [...] w wysokości zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...]zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł, 2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...]zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, odnosząc się do JPO, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła [...]ha. Organ wyjaśnił, że w dniu[...] r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, podczas której stwierdzono nieprawidłowości: 1) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...]- powierzchnia deklarowana [...]ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli [...]ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...]ha. Do działki rolnej [...]dodatkowo w raporcie pokontrolnym zastosowano kod DR 50. Dla działki tej, po weryfikacji danych z kontroli na miejscu, ustalono powierzchnie kwalifikowane do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS, 2) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...]- powierzchnia deklarowana [...]ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli [...]ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...]ha, 3) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...]- powierzchnia deklarowana [...]ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli [...]ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...]ha, 4) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...] - powierzchnia deklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli [...] ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...]ha. Do działki tej w raporcie pokontrolnym zastosowano kod DR 18, 5) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...]- powierzchnia deklarowana[...] ha, powierzchnia stwierdzona [...]ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...] ha. Do działki tej w raporcie pokontrolnym zastosowano kod DR 18, 6) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...]- powierzchnia deklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli [...] ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...] ha 7) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...]- powierzchnia deklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu [...] ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...] ha, 8) działka rolna [...]położona na działce ewidencyjnej nr [...] - powierzchnia deklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli [...]ha, powierzchnia kwalifikowana do płatności [...]ha. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła [...]%. W powołaniu na art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organ pomniejszył zatem początkową kwotę JPO o kwotę w wysokości [...] zł, to jest o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Organ wskazał także na dalsze pomniejszenie JPO w wyniku zastosowania współczynnika korygującego. Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do UPO organ I instancji podał, że powierzchnia działek rolnych [...]stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła , [...] wobec czego, powołując się na art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, organ przyznał płatność do powierzchni stwierdzonej. Jednocześnie organ I instancji do płatności w ramach UPO zastosował zmniejszenie zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok . [...] W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że organ nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego i nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności oraz dowodów mających wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie, przyznając JPO błędnie przyjęto, że stwierdzona powierzchnia działki rolnej [...] wynosi [...] ha. W rzeczywistości uprawiana przez wnioskodawcę powierzchnia tej działki wynosi [...] ha. Na działce tej uprawiane są porzeczki i aronie, a dokonane pomiary dotyczyły jedynie tej powierzchni, na której uprawiane są porzeczki. Według odwołującego powierzchnia uwzględniona w przypadku wariantu 2.9 powinna wynieść [...]ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) działka rolna , [...] na której zadeklarowana była grupa upraw JPO, na działce ewidencyjnej nr , [...] zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, to jest [...]ha, wobec czego zastosowano kod DR 13-. Dla działki tej zastosowano także kod DR 52, DR 53 oraz DR 22, 2) działka rolna[...] , na której zadeklarowana była grupa upraw JPO, na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...]ha jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, to jest [...] ha, wobec czego zastosowano kod DR 13-. Dla działki tej zastosowano także kod DR 50 oraz DR 52, 3) działka rolna , [...] na której zadeklarowana była grupa upraw JPO, na działce ewidencyjnej nr , [...] zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, to jest [...] ha, wobec czego zastosowano kod DR 13-. Dla działki tej zastosowano także kod DR 50 oraz DR 52, 4) działka rolna [...], na której zadeklarowana była grupa upraw JPO, na działce ewidencyjnej nr [...] zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...]ha jest większa od powierzchni stwierdzonej, to jest [...] ha, wobec czego zastosowano kod DR 13+. Dla działki tej zastosowano także kod DR 50, 5) działka rolna , [...]na której zadeklarowana była grupa upraw JPO, na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, to jest [...] ha, wobec czego zastosowano kod DR 13-. Dla działki tej zastosowano także kod DR 18, to jest na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, 6) działka rolna , [...] na której zadeklarowana była grupa upraw JPO, na działce ewidencyjnej nr [...]zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...]ha jest większa od powierzchni stwierdzonej, to jest [...]ha, wobec czego zastosowano kod DR 13-. Dla działki tej zastosowano także kod DR 52 oraz DR 18, to jest na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, 7) działka rolna [...], na której zadeklarowana była grupa upraw JPO, na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...]ha jest większa od powierzchni stwierdzonej, to jest [...]ha, wobec czego zastosowano kod DR 13+. Dla działki tej zastosowano także kod DR 50; 8) działka rolna , [...] na której zadeklarowana była grupa upraw JPO/UPO, na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...]ha jest równa powierzchni stwierdzonej. Dla działki tej zastosowano kod DR 25 oraz DR 52, 9) działka rolna , [...] na której zadeklarowana była grupa upraw JPO/UPO, na działce ewidencyjnej [...] zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...]ha jest równa powierzchni stwierdzonej. Dla działki tej zastosowano kod DR 25 oraz DR 52. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji właściwie odzwierciedla obszar zatwierdzony, będący podstawą do redukcji płatności w ramach JPO i UPO, wynikający z wykonanej kontroli na miejscu. Z kontroli tej wynika, że wnioskodawca zadeklarował działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co uznane zostało w decyzji I instancji za nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zarzut postawiony w odwołaniu nie dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jako że w sprawie tej nie były rozstrzygane kwestie realizacji wariantu 2.9 - kwestia ta została rozstrzygnięta w postępowaniu w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego. W ocenie organu II instancji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował także zasady kompensacji. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem kontroli jest określenie zastanego stanu faktycznego na dzień przeprowadzenia kontroli. Stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej. Przeprowadzona kontrola została przy tym, zdaniem organu, wykonana prawidłowo. Ortofotomapa jest dobrej jakości, a obraz z niej, znajdujący się w systemie komputerowym ZSZiK nie budzi wątpliwości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu x wniósł o uchylenie obu wskazanych wyżej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący, w powołaniu na art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: - prośby o wydanie opinii do [...]dotyczącej protokołów kontroli z [...]roku działek skarżącego oraz odpowiedzi na tę prośbę z dnia [...] r. na okoliczność utrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej, - informacji uzyskanej od skarżonego organu przed złożeniem wniosku na okoliczność, że wskazane we wniosku powierzchnie działek są zgodne z ich powierzchniami rzeczywistymi, - wniosku do [...]z dnia [...]na okoliczność zwracania się o udostępnienie skarżącemu powierzchni ewidencyjnej gospodarstw ustalonej przez organ, - z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez skarżącego na okoliczność, że działki rolne skarżącego były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Ponadto, skarżący wniósł o zwrócenie się przez Sąd: - do [...] o udostępnienie ustalonych przez ARiMR powierzchni ewidencyjnych gospodarstw (PEG) dla wskazanych działek skarżącego i przeprowadzenie z uzyskanego dokumentu dowodu na okoliczność utrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej, -[...] o wydanie opinii dotyczącej protokołów kontroli z [...] roku i przeprowadzenie z uzyskanego dokumentu dowodu na okoliczność, że wskazane we wniosku o przyznanie płatności powierzchnie działek są zgodne z ich powierzchniami rzeczywistymi. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: - zastrzeżeń skarżącego z dnia[...] r. do raportu kontroli z dnia[...] r., - odpowiedzi na zastrzeżenia z dnia [...]r. wystosowanej przez Oddział Regionalny ARiMR, - decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]r. na okoliczność, że wszystkie działki skarżącego były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, - decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na okoliczność, że wykonane pomiary działek skarżącego nie były prawidłowe i nie odzwierciedlają rzeczywistej powierzchni upraw zgłoszonej do płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem wydanym w dniu 7 października 2015 r. syg. akt III SA/Po 1605/14 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze w kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), a także zasady zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał w istocie kontroli legalności decyzji organu I instancji, unikając merytorycznego rozpatrzenia poddanej pod jego rozpoznanie sprawy - na nowo i w jej całokształcie. Rozważania tego organu, którym dał wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji, ograniczają się w zasadzie do lakonicznych twierdzeń wyrażających aprobatę dla stanowiska prezentowanego przez organ I instancji i podjętych w sprawie przez ten organ działań. Organ II instancji nie wykazał zwłaszcza, jaką powierzchnię działek rolnych skarżącego uznał jako kwalifikującą się do płatności w ramach JPO oraz UPO (por. art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.s.w.b.), a także dlaczego nie dał w tym zakresie wiary stanowisku skarżącemu przedstawionemu we wniosku. W tym względzie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zupełnie bezrefleksyjnie uznał, że organ I instancji właściwie odzwierciedlił obszar zatwierdzony będący podstawą do redukcji płatności w ramach JPO i UPO, a wynikający z wykonanej kontroli na miejscu. Nie przeprowadzając własnej oceny tak istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych organ ten pominął natomiast, że przyjęta przez organ I instancji powierzchnia kwalifikowana do płatności nie pokrywa się w każdym przypadku z powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Dla działki rolnej [...]stwierdzono bowiem w wyniku kontroli powierzchnię [...] ha, gdy tymczasem organ I instancji jako powierzchnię kwalifikowaną przyjął [...]ha. Podobnie - dla działki rolnej [...]stwierdzono w wyniku kontroli powierzchnię [...]ha, a jako kwalifikowaną do płatności organ I instancji uznał [...] ha, - dla działki rolnej [...]stwierdzono w wyniku kontroli [...] ha, a organ I instancji uznał jako kwalifikowane do płatności [...] ha, wreszcie - dla działki rolnej [...] stwierdzono w wyniku kontroli [...] ha, a jako kwalifikujące się do płatności wskazano w I instancji [...]ha. W tych okolicznościach za przedwczesne Sąd uznał odniesienie się do większości zarzutów stawianych przez skarżącego, to jest w szczególności do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.b. oraz zarzutu naruszenia art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE Seria L z 2009 r. Nr 316, poz. 65 ze zm.). Jak wskazał Sąd, skarżący podnosząc te zarzuty zmierza do zakwestionowania przyjętej przez organ ARiMR powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do poszczególnych płatności, a w dalszej kolejności także do zakwestionowania prawidłowości pomniejszenia tych płatności, jednakże bez przedstawienia przez organ odwoławczy własnego stanowiska w tych kwestiach, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a., ich ocena przez Sąd jest niedopuszczalna. Jednocześnie, zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut naruszenia przez organy ARiMR art. 10 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją wydaną w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia. [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dokumentacją pokontrolną dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorami [...]inspektorzy terenowi stwierdzili kod nieprawidłowości DR 50.Kod ten ma charakter informacyjny ze względu na sposób przeprowadzenia kontroli. W związku z powyższym, proces wykluczania części powierzchni działki rolnej, które znajdują się poza zadeklarowanymi w położeniach działkami ewidencyjnymi ( referencyjnymi) należy przeprowadzić manualnie za pomocą powierzchni udowodnionej, opierając wykluczenia i treść uzasadnienia na podstawie tabeli załączonej do wniosku w zakresie danej działki rolnej. Płatność powinna zostać przyznana na podstawie powierzchni stwierdzonej działki rolnej, pomniejszonej o powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę danych i ustalono, że powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych wykraczają poza granice zadeklarowanych działek ewidencyjnych. W efekcie płatność została przyznana do powierzchni działek rolnych mieszczących się w granicach zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zatem określono powierzchnie uprawnione do płatności dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorami [...] Natomiast dla działki rolnej [...]inspektorzy terenowi ustalili, że dla działki tej nie można ustalić granic powierzchni użytkowanej rolniczo i zastosowano kod DR 25, tj. brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni. Wnioskodawca działkę rolną [...] zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...]gdzie w plonie głównym była uprawa prosa. Istotny jest fakt, że na działce ewidencyjnej nr[...] dwóch innych producentów deklarowało działki rolne, gdzie w plonie głównym była prowadzona również uprawa prosa. Z uwagi na powyższe, inspektorzy terenowi nie mogli ustalić granicy działki rolnej deklarowanej przez wnioskodawcę, bowiem na całej powierzchni była prowadzona uprawa prosa, co uniemożliwiło jednoznaczne ustalenie powierzchni uprawianej przez wnioskodawcę w wyniku pomiaru w terenie. Mając więc na uwadze wyniki kontroli, jak również deklarację oraz obrys działki rolnej, dokonany na materiale graficznym przez wnioskodawcę, organ I instancji ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności dla działki [...]wynosi [...] ha. Mając na uwadze wytyczne wskazane w ww. wyroku Sądu z dnia 7 października 2015 r. organ odwoławczy wskazał, że zarzuty i dowody wniesione przez x w piśmie procesowym z dnia r[...]. nie dotyczą rozpatrywanej sprawy, albowiem dotyczą innego roku składania wniosków –.[...]Natomiast decyzja [...]dotyczy innego producenta rolnego. Organ wskazał również, że w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich nie jest istotna opinia jednostki certyfikującej. Do płatności bezpośrednich kwalifikują się powierzchnie rzeczywiście użytkowane rolniczo. Ponadto, Jednostka certyfikująca nie wykonuje pomiarów powierzchni spełniającej warunki kwalifikowalności powierzchni, nie określa też spełniania norm i wymogów. Odnosząc się do zarzutu, że powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...]jest różna w [...]r. organ wyjaśnił, że w r[...]. zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, które określiły stan faktyczny na przedmiotowej działce w każdym roku. Organ wskazał, że to producent rolny deklaruje w każdym roku do płatności powierzchnie rzeczywiście wykorzystywane rolniczo, natomiast obowiązkiem agencji płatniczej jest weryfikacja w każdym roku, czy spełnione zostały warunki do otrzymania płatności. Organ wskazał także , że zgodnie z kontrolą na miejscu, jak również dokumentacją fotograficzną i szkicami wykonanymi podczas czynności kontrolnych, powierzchnia rzeczywiście użytkowana rolniczo dla działki rolnej [...] w [...]r. wyniosła [...] ha i taka też powierzchnia została uznana do płatności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu x domagając się ponownie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie: 1) art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że powierzchnia deklarowanych do udzielenia pomocy działek jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych działek oraz że na części działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, 2) naruszenie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie pomniejszenia kwoty płatności z uwagi na rzekomą różnicę w deklarowanej przez skarżącego powierzchni działek i powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, mimo że w rzeczywistości różnica taka nie wystąpiła. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wskazanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. w sprawie przyznania x płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2) oraz innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa (pkt 3) do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. W myśl ust. 4 pkt 1 cytowanego przepisu wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, w danym roku kalendarzowym, ustala się, jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, - po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Płatności są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy). Wystąpienie z wnioskiem obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji, m.in., poprzez przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Odnotować też trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane. Należy też zauważyć, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W tym miejscu wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Jak zaś wynika z art. 3 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach), powinno zatem prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ administracyjny winien dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), które stanowi integralną część decyzji i ma na celu wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była przekonana, co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji. W kontrolowanej sprawie odnośnie zarzutu błędnego przyjęcia przez organ, że raport z kontroli ma decydujące znaczenie, jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych skarżącego należy zauważyć, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, w tym przede wszystkim w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, że prawidłowo sporządzony protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd, – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Raport z czynności kontrolnych sporządzany w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu, co do jego treści. Wymaga to jednakże przedstawienia dowodów zaprzeczających treści protokołu kontroli, a co najmniej szczegółowej argumentacji wywołującej chociażby uzasadnione wątpliwości, co do jego prawidłowości. Skarżący uzasadniając podniesiony w skardze zarzut, wskazał, że zadeklarowane przez niego działki do JPO i UPO miały powierzchnię wskazaną mu przez organ w danych uzyskanych ze zdjęć satelitarnych /PEG) i potwierdzoną przez [...]. Jak wynika jednak z wyjaśnień organu odwoławczego, maksymalna powierzchnia kwalifikowana, tzw. PEG jest weryfikowana na podstawie kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 9 a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wartość powierzchni PEG jest aktualizowana o wyniki uzyskane podczas kontroli na miejscu. Organ podkreślił również, że maksymalna powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza nie musi być powierzchnią rzeczywiście użytkowaną rolniczo w danym rokku. Zatem raport z czynności kontrolnych, gdzie zostały wykonane pomiary wraz z dokumentacją fotograficzną i szkicami kontrolowanych działek, mają wyższą wartość dowodową.. Organ wskazał również, że tolerancja pomiaru wynika z użytego sprzętu podczas czynności kontrolnych, wyjaśniając jednocześnie, że w przypadku ustalenia, że suma powierzchni zmierzonej oraz tolerancji pomiaru daje powierzchnię deklarowaną, to przyjmuje się, że powierzchnia stwierdzona podczas czynności kontrolnych jest równa powierzchni deklarowanej. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, istotne jest, że kontrolerzy terenowi podczas czynności kontrolnych ustalili również kod DR 50, który miał wpływ na płatność. Kod DR50 ma charakter informacyjny ze względu na sposób przeprowadzenia kontroli. W związku z powyższym proces wykluczania części powierzchni działki rolnej, które znajdują się poza zadeklarowanymi w położeniach działkami ewidencyjnymi ( referencyjnymi ) należy przeprowadzić manualnie, za pomocą powierzchni udowodnionej, opierając wykluczenia na podstawie tabeli załączonej do wniosku w zakresie danej działki rolnej. Płatność powinna zostać przyznana na podstawie powierzchni stwierdzonej działki rolnej, pomniejszonej o powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku. W przypadku zastosowania kodu DR50 przez inspektorów terenowych, należy przekazać dokumentację do pracownika [...] w Biurze Powiatowym, który ma obowiązek przeprowadzić pełną analizę danych. W sprawie x przeprowadzono taką analizę danych i ustalono powierzchnię w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych, co szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu decyzji ( str. 5), wykazując, że powierzchnie działek rolnych wykraczają poza granice zadeklarowanych działek ewidencyjnych. W efekcie, jak wyjaśnił organ, płatność została przyznana do powierzchni działek rolnych mieszczących się w granicach zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Odnośnie działki rolnej [...]zastosowano natomiast kod DR25 tj. brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni. Jak prawidłowo zatem stwierdził organ w niniejszej sprawie, stwierdzone, wyżej wskazane nieprawidłowości, które udokumentowano w raporcie czynności kontrolnych, jak również w dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas wizytacji w terenie, miały wpływ na wysokość przyznanej płatności na [...] r. W kwestii opinii [...]dotyczącej tego, że sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej stwierdzić należy, że dokumenty tego rodzaju nie są wiążące dla organów ARiMR w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, gdyż decydujące w tym zakresie są wyniki bezpośredniej kontroli (na miejscu) rzeczywistego stanu prowadzonej produkcji rolnej, przeprowadzonej przez uprawnionych kontrolerów w danym gospodarstwie. Kontrole jednostek certyfikujących, co do zachowania norm i wymogów mogą mieć pewne znaczenie w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, szczególnie w sytuacjach, gdy w danej sprawie nie było kontroli na miejscu. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że jednostki takie jak, [...] co do zasady certyfikują jedynie produkty rolne oraz uprawy i nie mają żadnych odrębnych uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek rolnych do przyznawania płatności, ani do określenia sposobu ustalania tej płatności (szczególnie przy płatnościach bezpośrednich). Nie mogą też weryfikować prawidłowości wniosku złożonego przez producenta. Sporządzony przez[...] protokół kontroli nie może zatem stanowić dokumentu, na podstawie którego inny uprawniony organ nalicza płatności. Uprawnienie do weryfikowania i kwalifikowania poszczególnych działek, jako uprawnionych do płatności obszarowych należy wyłącznie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z regulacjami ustawowymi. Zdaniem Sądu zatem, organ słusznie uznał, iż kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy. Zasadnie również organ odwoławczy wskazał, że przyznanie płatności na każdy odrębny rok dotyczy zawsze stanu faktycznego związanego z rozmiarem i powierzchnią upraw rolniczych istniejących w danym gospodarstwie w określonym roku kalendarzowym. Rzeczywista powierzchnia działek, na których jest prowadzona działalność rolnicza może być zatem różna w danych latach, wobec czego wyniki kontroli powierzchni rolnej kwalifikowanej do otrzymania płatności mogą być odmienne w poszczególnych latach. Składając wniosek o przyznanie płatności producent rolny winien wskazać powierzchnię rzeczywistą, spełniającą wymagania przepisów prawa. Powierzchnia faktyczna deklarowana do przyznania płatności winna być przez wnioskodawcę zweryfikowana, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obrysie użytkowanej powierzchni na załączniku graficznym, z wyłączeniem terenów niekwalifikujących się do objęcia płatnościami (takich jak tereny zadrzewione, zakrzaczone oraz zachwaszczone z roślinnością wieloletnią ,hałdy ziem, zabudowania, drogi, rzeki, inne zbiorniki wodne). Organ ostatecznie prawidłowo ustalił obszar działek rolnych kwalifikujących się do dopłaty w[...] r. i powołując się w zaskarżonej decyzji na właściwe przepisy prawa prawidłowo wyliczył wysokość płatności. W świetle powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.