II OSK 3194/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/17 w sprawie ze skargi J.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia we wznowionym postępowaniu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnego ostatecznego postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Tym ostatnim postanowieniem, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ ten uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu N. z dnia [...] marca 2012 r. i nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości [...], prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy M., zabezpieczyć teren robót budowlanych przed dostępem osób trzecich oraz dostarczyć do Inspektoratu w terminie 30 dni inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót przy budowie ww. obiektu. Skarga J.G. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/12 oddalona. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 212/13. Na skutek wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ ten postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Na postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący złożył zażalenie. Na skutek powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., wskazując iż istotne dowody w sprawie okazały się fałszywe. Jak ustalono, wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w N. VIII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w M., uznał A.G. - kierownika budowy inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego położonego w miejscowości [...] na terenie działki nr [...], za winnego popełnienia zarzucanego czynu tj. że jako osoba uprawniona do dokonywania wpisów w dzienniku budowy poświadczył w nim nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne w ten sposób, że zamieścił w tym dokumencie niezgodne z prawdą zapisy co do czasu przeprowadzenia wszystkich wymienionych robót budowlanych, odbioru tych robót i kontroli budowy oraz co do metody wykonywania stropów, a nadto pomiął fakt wystąpienia istotnych i nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego w postaci wykonania podpiwniczenia pod całym budynkiem, wiaty przy ścianie garażu, zmiany wymiarów zewnętrznych obiektu, oraz że wykonano dodatkowe otwory okienne. Z kolei Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., będącego przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania wskazał, że w związku z dokonaniem przez skarżącego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zachodzą przesłanki do zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa wart. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji należało uznać za słuszne. Fakt istnienia sfałszowanych zapisów w dzienniku budowy, jak i brak w nim wpisów dotyczących istotnych i nieistotnych odstępstw, nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Ww. wyrok Sądu Rejonowego w N. nie stanowił na tyle istotnego dowodu w sprawie, aby odmienna jego ocena wpłynęła na jej wynik. Organ odwoławczy podzielił również stwierdzenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przywołany wyrok nakazowy dodatkowo potwierdza ustalenia organów nadzoru budowlanego w zakresie istnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. To, że fakt ten nie znalazł swojego odzwierciedlenia we wpisach w dzienniku budowy w żaden sposób nie stanowi podstawy do uchylenia weryfikowanego postanowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podkreślił także, że ustalenia organu powiatowego co do prowadzenia przedmiotowej budowy w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę zostały poczynione na podstawie przeprowadzonej kontroli obiektu, a nie na podstawie dziennika budowy. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wyjaśnił, że nowej okoliczności faktycznej nie można utożsamiać z nowym dowodem. Dokument sporządzony po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym nie może być uznany za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania postanowienia. Przedmiotowy wyrok sądu powszechnego został ogłoszony już po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., a więc powyższe nie mogło stanowić podstawy do uchylenia postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast wynikające z ww. dokumentu fakty nie są istotne dla sprawy i nie mogły skutkować uchyleniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę na powyższe postanowienie złożył J.G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż stanowisko skarżącego co do tego, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało wydane w oparciu o nierzetelne zapisy w dzienniku budowy, nie zasługiwało na aprobatę, gdyż podstawę wydania ww. postanowienia stanowiły ustalenia dokonane przez organ powiatowy w ramach kontroli w dniu 15 lutego 2012 r. Dowody te oraz analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowisko M. z dnia [...] listopada 2000 r. ujawniły, że w czasie budowy wystąpiły istotne i nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego w postaci wykonania podpiwniczenia pod budynkiem, wiaty przy ścianie garażu, wykonania dodatkowych otworów okiennych. Tym samym zapisy dziennika budowy nie stanowiły podstawy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. A zatem fakt istnienia sfałszowanych zapisów w dzienniku budowy, jak i brak w nim wpisów dotyczących istotnych i nieistotnych odstępstw, w sytuacji gdy dokument taki nie stanowił dowodu w sprawie nie może stanowić podstawy do uchylenia, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odnosząc się zaś do drugiej z przesłanek wznowienia postępowania wynikającej z treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż podziela stanowisko organów co do tego, że przez skarżącego okoliczności zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lipca 2016 r. nie są okolicznościami nowymi, nieznanymi organowi i mogącymi istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że podstawowym dokumentem stanowiącym podstawę do jego wydania był dokument urzędowy w postaci dziennika budowy zawierającego nieprawdziwe wpisy, stąd powyższa okoliczność stanowiła o konieczności uwzględnienia wniesionej skargi, a w dalszej kolejności uchylenia zaskarżonego postanowienia skoro zostało ono wydane z pominięciem faktu, iż znacząca część robót budowlanych wskazanych w dzienniku budowy nie miała miejsca w rzeczywistości, a ów fakt stanowi potwierdzenie o braku podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, a zatem o konieczności wyeliminowania wadliwie wydanego postanowienia, gdyż w rzeczywistości realizacja inwestycji z istotnymi odstępstwami nie miała miejsca. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawany środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie. W niniejszej sprawie jedyny zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co winno skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane z pominięciem faktu, iż znacząca część robót budowlanych wskazanych w dzienniku budowy nie miała miejsca w rzeczywistości, a ów fakt stanowi potwierdzenie o braku podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W niniejszej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, gdyż w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., jednakże skarżący zarzuca jedynie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., więc rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zostaną ograniczone tylko do przesłanki wynikającej z ostatnio przywołanego przepisu. Norma art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. W sprawie nie jest sporne, że A.G. pełniący funkcję kierownika budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] został skazany załączonym do wniosku o wznowienie postępowania wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] za to, że jako osoba uprawniona do dokonywania wpisów w dzienniku budowy poświadczyła w nim nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne w ten sposób, że zamieścił w tym dokumencie niezgodne z prawdą wpisy co do czasu przeprowadzenia wszystkich wymienionych robót budowlanych, odbioru tych robót i kontroli budowy oraz co do metody wykonywania stropów, a nadto pominął fakt, iż w czasie budowy wystąpiły istotne i nieistotne odstępstwa do projektu budowlanego w postaci wykonania podpiwniczenia pod całym budynkiem, wiaty przy ścianie garażu, zmiany wymiarów zewnętrznych obiektu, wykonania dodatkowych otworów okiennych. Jednakże okoliczność ta nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż dziennik budowy nie stanowił dowodu na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Decyzja administracyjna jest prawidłowa, gdy spełnia następujące warunki: jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego, została wydana zgodnie z normami prawa procesowego. W świetle rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego co do zasady prawnoprocesowa wadliwość decyzji obwarowana jest sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania. Według art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznawia się postępowanie jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Do zaistnienia tej przesłanki konieczne jest łączne wystąpienie następujących warunków: po pierwsze - w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, po wtóre – sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, a po trzecie – fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W doktrynie wskazuje się, że przez "istotne okoliczności faktyczne sprawy" należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2017, str. 764-768). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego i nakazał dostarczyć do Inspektoratu inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną dotychczas wykonanych robót. Przyczyną jaka legła u podstaw wydanego postanowienia było stwierdzenie, że przedmiotowa budowa była prowadzona z istotnymi odstępstwami – wykonano pełne podpiwniczenie budynku, mimo że zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. projekt budowany nie przewidywał podpiwniczenia obiektu oraz zmieniono wymiary zewnętrzne budynku. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie ujawniła naruszeń prawa, przeto wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. Sąd ten skargę skarżącego oddalił. Z kolei przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola, na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez skarżącego, potwierdziła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, gdyż wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów. Nadto wskazać trzeba, że ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydanego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały poczynione podczas kontroli na działce przeznaczonej do zainwestowania w dniu 15 lutego 2012 r. I to na ten protokół kontroli powołał się organ nadzoru budowlanego w przedmiotowym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Analiza ww. protokołu kontroli oraz zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. projektu budowlanego skutkowała wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. wstrzymującego roboty budowlane. A zatem rację ma Sąd pierwszej instancji, iż stwierdzony fakt istnienia nieodpowiadających rzeczywistości zapisów w dzienniku budowy, nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia objętego wnioskiem o wznowienie, skoro dokument ten – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie stanowił podstawy do wydania omawianego postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. A zatem warunek w postaci ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy na podstawie fałszywego dowodu, nie został w sprawie spełniony. W konsekwencji trafnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2017r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to postanowienie w mocy. Tym samym w sprawie nie został naruszony przez organy przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji nie miał jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego też właściwie Sąd ten zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Konkludując zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ze ww. względów nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd zaszła podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.