II SA/Bk 698/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. I. i J. I. na czynność Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2019 r. nr P[...] w przedmiocie odmowy zapewnienia dowozu do placówki oświatowej stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2019 r.) M. i J. małżonkowie I. wystąpili do Wójta Gminy C. z prośbą o zapewnienie bezpłatnego dowozu i opieki w roku szkolnym 2019/2020 i 2020/2021 ich niepełnosprawnej córce K. I. do Szkoły Specjalnej w B. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Wójt Gminy C. poinformował wnioskodawców, że sprawa związana z dowozem znajduje się obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i do chwili wydania prawomocnego wyroku obowiązują zasady dowozu wynikające z Zarządzenia Wójta Gminy C. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów i dzieci niepełnosprawnych oraz ich opiekunów z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego, przedszkolnego i obowiązku nauki. Przesłał wnioskodawcom ww. Zarządzenie wraz z załącznikami celem przedłożenia w Urzędzie Gminy wniosku o zwrot kosztów na dotychczasowych zasadach. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawcy wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową zapewnienia bezpłatnego dowozu. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] Wójt Gminy C. poinformował wnioskodawców, że nie odmówił zapewnienia dowozu, ale wskazał na to, że do chwili wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny jest związany treścią Zarządzenia nr [...]. Ponownie wskazał na wynikające z tego Zarządzenia zasady zwrotu kosztów dowozu, co może nastąpić po złożeniu stosownego wniosku. Skargę do sądu administracyjnego wywiedli M. i J. małżonkowie I. Wskazali na treść art. 39 ust. 4 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Wywiedli, że gmina nie może zmuszać rodzica do zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku dowozu, jeśli rodzic sam nie podejmie takiej decyzji. W ocenie skarżących, organ dopuszcza się dyskryminacji ich dziecka, bowiem uniemożliwia mu dalszą edukację powołując się wyłącznie na interes ekonomiczny Gminy, z pogwałceniem przepisów Konstytucji. Wnieśli o nakazanie Wójtowi zapewnienia dowozu i opieki oraz wymierzenie organowi kary w wysokości sześciokrotności miesięcznego wynagrodzenia brutto na rzecz wskazanego przez nich domu pomocy społecznej. Do skargi załączyli orzeczenie nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o potrzebie kształcenia specjalnego córki i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przepisie art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe zobowiązanie gminy do zapewnienia bezpłatnego transportu niepełnosprawnemu uczniowi oraz zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego ucznia do placówki oświatowej ukształtowano jako zobowiązanie przemienne. Realizacja przez gminę jednego z tych obowiązków zwalnia od realizacji drugiego z nich. Sprzeciwił się również organ uznaniu regulacji art. 39 ust. 4 pkt 1 tej ustawy jako lex specialis wobec art. 39 ust. 4 pkt 3 i wyprowadzaniu obowiązku zapewnienia dojazdu jako wyprzedzającego obowiązek zwrotu kosztów dojazdu. Powołał zasadę legalizmu wyjaśniając, że w jego rozumieniu wykładnia prawa nie może prowadzić do tworzenia uprawnień niewynikających wprost z przepisów. W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący sformułowali wniosek o ukaranie organu grzywną z uwagi na to, że sprawa "trafia do WSA" już od 2012 r., a Wójt co roku dopuszcza się dyskryminacji ich córki, nie realizując obowiązku zapewnienia dowozu i opieki. Podczas rozprawy w dniu 3 grudnia 2019 r. pełnomocnik organu złożył pismo zawierające zestawienie kosztów funkcjonowania Szkoły Podstawowej w C. w latach 2018-2019 oraz w którym wskazano na potrzeby w zakresie dofinansowania zadań, między innymi oświatowych. Wskazał na nowelizację ustawy Prawo oświatowe, która weszła w życie w dniu 3 grudnia 2019 r., a która – w jego ocenie – jednoznacznie obciąża gminę obowiązkiem zorganizowania dowozu. Wyjaśnił, że organ nie rozważał kwestii ukończenia przez córkę skarżących 21 lat, a jedynie kwestionował obowiązek dowozu co do zasady. Skarżący podczas rozprawy w dniu 3 grudnia 2019 r. wskazali, że konieczny etap kształcenia specjalnego zakończy się w przypadku ich córki w wieku 25 lat. Szkoła, do której córka obecnie uczęszcza, zapewnia zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze i jest najbliższą placówką umożliwiającą realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. W przepisie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), dalej: P.o., w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej czynności z dnia 23 lipca 2019 r., sformułowano obowiązki gminy w stosunku do uczniów i młodzieży niepełnosprawnej polegające na: 1) zapewnieniu bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej - do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnieniu dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych; 3) zwrocie kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Zdaniem sądu, obowiązki gminy w powyższym zakresie zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie, natomiast nie zostały sformułowane jako podlegające realizacji jednocześnie (w tym samym czasie). W pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 P.o. Innymi słowy, brak zawarcia umowy (niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy) aktualizuje obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, o których mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 P.o. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie należy ocenić za jednolicie ukształtowane, a skład orzekający w sprawie niniejszej tę linię orzeczniczą w całości akceptuje i podziela (vide np. wyrok z dnia 17 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1097/17; z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18; z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie II SA/Bk 778/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Taki kierunek interpretacji wynika z systematyki przepisu art. 39 ust. 4 P.o. Jest również skutkiem zastosowania wykładni celowościowej. Służy realizacji zagwarantowanej konstytucyjnie szczególnej opieki władz publicznych nad osobami niepełnosprawnymi (art. 68 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wykładnia przepisów prawa umożliwiająca realizację tej konstytucyjnej gwarancji nie może być, wbrew twierdzeniom organu, uznana za zbyt daleko idącą. Bezspornie w sprawie niniejszej nie doszło do zawarcia umowy o zwrot kosztów dojazdu. Organ winien był zatem rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki do zapewnienia córce skarżących transportu i opieki w myśl art. 39 ust. 4 P.o., w brzmieniu regulacji P.o. w dniu podejmowania zaskarżonej czynności. Zdaniem sądu, organ rozstrzygnął tę kwestię odmownie w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r., które to pismo stanowi czynność materialno-techniczną. Pismo zawiera wypowiedź, zgodnie którą wolą organu jest wyłącznie zwrot kosztów dojazdu zapewnionego przez skarżących we własnym zakresie, co de facto stanowi odmowę realizacji przez gminę obowiązków w zakresie zapewnienia transportu i opieki. Nie mieli co do kwalifikacji tego pisma wątpliwości skarżący. W nagłówku skargi wskazują bowiem, że wnoszą skargę "w związku z odmową przyznania uprawnienia wynikającego z mocy prawa". W treści skargi dwukrotnie wskazują, że czynność z dnia [...] lipca 2019 r. stanowi "odmowę przyznania uprawnienia". Kwalifikacji skargi jako skargi na materialno-techniczną czynność odmowną nie zakwestionował również organ. Czynność odmowna z dnia [...] lipca 2019 r. nie stanowi jednak wyniku należytego rozpoznania sprawy i nie zawiera wyczerpującej wypowiedzi Wójta odnośnie złożonego wniosku. Jest to zrozumiałe o tyle, że kwestionując obowiązek zapewnienia transportu co do zasady, czuł się organ zwolniony z konieczności rozważenia merytorycznych przesłanek wypełnienia tego obowiązku. W konsekwencji powstała jednak sytuacja, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje czynność odmowna oparta na błędnym założeniu i będąca efektem nierozpoznania żądania w jego całokształcie. Sąd tymczasem zauważa, że stan faktyczny odnośnie córki skarżących uległ w ostatnim czasie zmianie i powoływanie się na dotychczasowe argumenty, w tym na zawisłość wcześniejszych podobnych spraw przed NSA (z udziałem tych samych stron), nie jest adekwatne do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu [...] lipca 2019 r. i dotyczył zapewnienia córce skarżących bezpłatnego transportu i opieki w czasie transportu do Szkoły Specjalnej w B. Żadna jednak ze stron postępowania nie zauważyła, że córka skarżących urodzona [...] maja 1997 r. ukończyła już w dacie składania wniosku 21 rok życia. Wyklucza to zastosowanie przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. (który w dotychczasowych sprawach był podstawą odniesienia do sytuacji skarżących), natomiast wymaga rozważenia czy spełnione zostały merytoryczne przesłanki transportu i opieki wynikające z art. 39 ust. 4 pkt 2 lit. "a" i "b" P.o. Przesłankami tymi w dacie podejmowania zaskarżonej czynności były: stwierdzona u dziecka niepełnosprawność sprzężona, w tym niepełnosprawność intelektualna, przewóz mający się odbywać do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, posiadanie przez wnioskodawców orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (który to warunek wynika z § 48 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach, Dz. U. poz. 1872 ze zm.) oraz posiadanie decyzji dyrektora właściwej placówki oświatowej zezwalającej na spełnianie obowiązku nauki lub obowiązku szkolnego poza szkołą (art. 37 ust. 1 P.o.). Organ tych okoliczności w ogóle nie rozważał, w tym nie wzywał skarżących do przedstawienia dokumentów, w oparciu o które mógłby powyższe okoliczności ocenić. Wobec powyższego, przedwczesna i nieuzasadniona była czynność materialno – techniczna odmowy zapewnienia transportu i opieki. Sąd zauważa, że niestosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku podejmowania tej czynności (zakres stosowania przepisów Kodeksu uregulowano w art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a. i dotyczy on głównie decyzji administracyjnych) nie oznacza, że organ jest zwolniony z realizacji zasady przekonywania, wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy oraz wskazania na jakiej podstawie odmówił przyznania uprawnienia zaskarżoną czynnością i oceny jakich dowodów oraz przesłanek jest ta czynność wynikiem. Czynność materialno – techniczna jaką jest przyznanie lub odmowa przyznania uprawnienia z art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. dotyczą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie treści takiej czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa to uprawnienie i warunki jego uzyskania. Jeśli organ odmawia tego uprawnienia, powinien wyjaśnić z jakich powodów. Nie nastąpiło to w sprawie niniejszej. Organ nie rozważył stanu faktycznego, w tym nie wypowiedział się odnośnie spełnienia przesłanek do uzyskania uprawnienia w postaci transportu i opieki w sytuacji ukończenia przez córkę skarżących wieku 21 lat. Nie może tego uczynić za organ sąd administracyjny, którego kompetencja została ukształtowana wyłącznie jako kontrola działalności organów administracji pod względem zgodności z przepisami prawa. Kontrola ta jest jednak możliwa, gdy znane jest stanowisko organu odnośnie dokonanej subsumcji stanu faktycznego pod przepis prawa. W sprawie niniejszej stanowisko organu w tym zakresie nie zostało merytorycznie sformułowane. Z wyżej wskazanych powodów sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności jako naruszającej przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. przez orzeczenie odmownie w stanie faktycznym niewątpliwie podlegającym temu przepisowi, jednak bez wskazania motywów takiego orzeczenia. Nie stwierdził jednak sąd uprawnienia córki skarżących do uzyskania bezpłatnego dowozu i opieki. Orzeczenie takie może mieć miejsce wyłącznie, gdy stan faktyczny sprawy jest bezsporny, na etapie administracyjnym zebrano dokumenty wskazujące na istnienie podstaw do uznania uprawnienia i w ocenie sądu, podstawy te nie budzą wątpliwości. Tymczasem w sprawie niniejszej organ w ogóle nie rozważył stanu faktycznego sprawy ustalając błędnie o braku obowiązku zapewnienia transportu i opieki. Orzeczenie sądu na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. nie może w takiej sytuacji zastępować orzeczenia organu. Wymagałoby bowiem zebrania materiału dowodowego i jego oceny, gdy tymczasem sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do istoty i nie jest organem orzekającym merytorycznie, a jedynie sąd kontroluje organ pod względem legalności. Ponownie rozpoznając wniosek skarżących organ usunie powyższe uchybienia, w tym zgromadzi dokumenty niezbędne do oceny, czy zachodzi podstawa do uwzględnienia wniosku oraz dokona – w zależności od wyniku swojej oceny - czynności materialno-technicznej uwzględniając przesłanki z art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. Organ natomiast trafnie zwrócił uwagę na nowelizację ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (ustawą z dnia 16 października 2019 r., Dz. U. poz. 2248 ze zm.), która weszła w życie w dniu 3 grudnia 2019 r. W nowelizacji uchylono przepis art. 39 ust. 4 pkt 3 P.o. oraz dodano m.in. art. 39a ust. 1 P.o. o brzmieniu: "Obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców". Zdaniem sądu, regulacja ta potwierdza kierunek dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych o pierwszeństwie obowiązku gminy zapewnienia bezpłatnego przewozu i opieki przed obowiązkiem zwrotu kosztów dojazdu zapewnionego przez rodziców we własnym zakresie. Wobec stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej w sprawie niniejszej czynności i konieczności ponownego ustosunkowania się przez organ do wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., uwzględni organ tę nowelizację rozważając ponownie przesłanki z art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. Dodać należy, że nowelizacja nie zawiera przepisów przejściowych odnośnie powyżej opisanych zmian, zatem w sprawie znajdzie zastosowanie zasada stosowania prawa nowego do spraw niezakończonych w dniu wejścia w życie nowelizacji. Sąd w sprawie niniejszej zastosował również przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. uznając, że choć termin trzydziestodniowy do zaskarżenia czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie został dochowany, to jednak nastąpiło to bez winy skarżących. Wezwali oni uprzednio organ do usunięcia naruszenia prawa, który to obowiązek został przez ustawodawcę zniesiony. Pozostawali zatem w błędnym przekonaniu, że terminy wniesienia skargi obowiązują od daty udzielenia bądź nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem według obecnie obowiązującego brzmienia art. 53 § 2 P.p.s.a., trzydziestodniowy termin do zaskarżenia czynności materialno-technicznej biegnie od dnia dowiedzenia się przez skarżącego o kwestionowanej czynności. Jego niedochowanie w sprawie niniejszej należało zatem ocenić jako niezawinione przez strony. Także organ nie wnosił o odrzucenie skargi jako spóźnionej. W przypadku orzekania przez sąd na skutek skargi na czynność materialno –techniczną, ustawa P.p.s.a. nie przewiduje możliwości ukarania organu grzywną, o co wnosili skarżący.