III SA/Po 785/19

Dnia 03 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi T. M. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] października 2019 r. T. M. został poinformowany przez Zarząd Województwa (Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego), że w wyniku zakończenia prac Komisji Oceny Projektów, wniosek o dofinansowanie pt. [...], w ramach konkursu nr [...] uzyskał łącznie 125 pkt, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu. T. M. (dalej także jako skarżący) wniósł protest, pismem z [...] października 2019 r. Rozpoznając protest, Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014 – 2020 pismem z [...] października 2019 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm., dalej jako ustawa wdrożeniowa) w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Zarząd Województwa poinformował, że zgodnie ze swoją uchwałą nr [...] z [...] października 2019 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr [...] w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 – pozostawia bez rozpoznania protesty złożone w ramach konkursu nr [...]. Nadto Zarząd wskazał adres internetowy, pod którym jest dostępny tekst uchwały oraz opisał, że alokacja w Działaniu 8.2 wynosi [...] EURO, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków zawartym w załączniku nr [...] do Kontraktu Terytorialnego dla Województwa [...] z [...] listopada 2014 r. wynosi [...] PLN w miesiącu październiku 2019 r. W ramach Działania przeprowadzono 2 konkursy (w 2015 r. i w 2018 r.) Zakontraktowana dotychczas wartość projektów wynosi [...] PLN. Zgodnie z uchwałą Zarząd Województwa z [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia listy zawierającej wyniki oceny merytorycznej oraz negocjacji wszystkich ocenionych projektów, stanowiącej załącznik nr [...] oraz zatwierdzenia listy projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną oraz negocjacje, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania, stanowiącej załącznik nr [...], wartość dofinansowania z UE wybranych wniosków wynosi [...] PLN (EFS - [...]%). Przy uwzględnieniu fluktuacji kursu EURO pozostała kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu i tym samym Zarząd stwierdził, iż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Działania 8.2 została wyczerpana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, T. M., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 66 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi oraz o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając napisał, że kwota wskazana jako [...] PLN to lista rankingowa wniosków, czyli kwota dopiero planowana do rozdysponowania, ponieważ kwota alokacji nie wyczerpuje się tylko poprzez ogłoszenie listy rankingowej, ale poprzez podpisanie umów z beneficjentami o wartości do niej się odnoszącej (każda podpisana umowa pomniejsza wartość dostępnej alokacji). Organ poprzez uznanie, że wyczerpanie alokacji należy utożsamiać z ogłoszeniem listy rankingowej wyłonionych w tej edycji konkursu projektów, uchylił się od merytorycznego odniesienia się do postawionych w proteście zarzutów, co wprost blokuje możliwość skierowania wniosku do ponownej rzetelnej oceny i uniemożliwia skarżącemu równy dostęp do wsparcia. Pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, to oceny ziszczenia się warunku "wiążącego rozdysponowania" nie sposób dokonywać bez uwzględniania tego kryterium, którym są właśnie zawarte umowy o dofinansowanie projektów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej informacji. Zdaniem organu, wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów to sytuacja, gdy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem konkursu w sposób określony w art. 46 ust 1 ustawy wdrożeniowej, to jest zatwierdzeniem listy o jakiej mowa w art. 45 ust 6 ustawy wdrożeniowej, rozdysponowującej całość kwoty w danym działaniu lub poddziałaniu. Innymi słowy wyczerpanie kwoty o jakiej mowa w analizowanym przepisie ustawy wdrożeniowej następuje wówczas gdy zatwierdzona lista projektów zakwalifikowanych do dofinasowania niejako konsumuje całość środków w danym działaniu czy poddziałaniu co powoduje, że nie ma już wolnych środków z których mogłyby być sfinansowane kolejne projekty w danym działaniu czy poddziałaniu, przy czym owa skonsumowanie środków dokonywane jest w dniu zatwierdzenia listy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. W ocenie Zarządu do wyczerpania dochodzi wtedy, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zatem, zdaniem Zarządu, aby zostały spełnione przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. Zarząd wskazał w zaskarżonej informacji na zakontraktowaną dotąd wartość projektów oraz projekty wybrane do dofinansowania i ocenił, że przy uwzględnieniu fluktuacji kursu euro, pozostała kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu. Z kolei, zdaniem strony skarżącej, do potencjalnego wyczerpania kwoty alokacji przeznaczonej na dofinansowanie konieczne jest zawarcie umów o dofinansowanie projektów lub wydanie decyzji o dofinansowaniu projektów. Zdaniem Sądu stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Na wstępie zauważyć należy, że w ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy rozumieć powyższy zwrot. Niewątpliwie ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Trudno nie podzielić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2019 r., I GSK 1855/19 (CBOSA), że ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący – na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Sąd podkreśla, że alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., II GSK 1597/17; CBOSA), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane. Sąd podziela pogląd, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane; użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania (NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 listopada 2019 r., I GSK 1855/19; CBOSA). Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II GSK 1380/11; CBOSA). Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II GSK 23/18 i przywołane tam orzecznictwo tego Sądu; CBOSA). Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. I właśnie w ten sposób należy dokonywać - w niniejszej sprawie – interpretacji przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w aspekcie normatywnej przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów". Jak wynika ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zawarcia umów czy też wydania decyzji o dofinansowanie projektów - na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zdarzenia. Sąd uznał wobec powyższych rozważań, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", a zatem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, przekazując sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zarząd Województwa uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeżeli kwota przeznaczona do dofinansowania projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeżeli do takiego wyczerpania doszło. Okoliczności te organ powinien wykazać odpowiednimi dokumentami. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).