II GSK 23/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1037/17 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. Sp. k. w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz F. Spółki z o.o. Sp. k. w Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1037/17, po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, 1/ stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego; 2/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. Zarząd Województwa Łódzkiego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i oddalenie skargi spółki oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b) ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski, podczas gdy wyczerpanie alokacji następuje w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa Łódzkiego z art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej stanowi podstawę prawną pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji, przy czym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów", a nie kwoty wydatkowanej. Samo zawarcie umów nie stanowi automatycznie o wypłacie wskazanych w nim środków i nie może przesądzać o wyczerpaniu środków. Zdaniem kasatora, skoro ustawodawca wskazuje, że warunkiem uznania alokacji za wyczerpaną jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, to przeznaczeniem na dofinansowanie może być jedynie zatwierdzenie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, czyli tych, których mają dotyczyć zawarte w przyszłości umowy o dofinansowanie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła F. Sp. z o.o. Sp. k. wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania (w myśl art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), co skutkowało stwierdzeniem - na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy wdrożeniowej - że, pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą (i w związku z tym zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej autor skargi kasacyjnej powiązał z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b) tej ustawy). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. Punktem spornym w rozpoznawanej sprawie jest zatem rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Zdaniem organu, do wyczerpania alokacji dochodzi wówczas, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Według organu, aby zatem doszło do wyczerpania alokacji nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a więc rozumienie pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" było prawidłowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten ma charakter ramowych wytycznych co do zasad działania organów przyznających środki finansowe. Organ kierując się tymi zasadami jest zobowiązany wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, co dopiero może powodować bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Z uwzględnieniem tych właśnie zasad należy oceniać ziszczenie się warunku "wiążącego rozdysponowania". Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (podobnie zob. wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17 oraz wyrok z 26.1.2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. To stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 18.10.2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA z 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; wyrok NSA 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego spółkę w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stronie za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował spółkę już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360zł.