II OSK 1178/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/19 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. N. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/19 oddalił skargę J. N. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2012 r. o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w S., przy ul. [...]. Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2196, dalej: Kpa), nie stwierdzając nieważności ww. decyzji o odmowie skreślenia z rejestru zabytków. Weryfikowana w trybie nadzwyczajnym ww. decyzja została wydana na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2019 r. poz. 1696, dalej: uozoz), zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru na mocy decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przesłankami skreślenia zabytku z rejestru są okoliczności, które w każdym momencie mogą ulec zmianie. Charakter tych przesłanek przesądza o tym, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie może być w odniesieniu do tego rodzajów spraw w pełni stosowana. Skarżący zarzucał ww. decyzji również rażące naruszenie prawa, polegające na uznaniu przez organ jego pisma z 25 listopada 2011 r. za wniosek o skreślenie zabytku z rejestru. Zdaniem Sądu, zasadnie Minister nie podzielił tego poglądu. W odniesieniu do przedmiotowego budynku nie toczyła się procedura skreślenia z rejestru zabytków. Kierownik Delegatury w K. WUOZ w [...] pismem z [...] stycznia 2006 r. zwrócił się do Ministra o skreślenie z rejestru przedmiotowego dworu. Jednak wniosek ten, nie zainicjował postępowania administracyjnego, lecz stanowił prośbę o podjęcie przez Ministra działań z urzędu. Działania takie nie zostały jednak podjęte. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że celem wystosowania przez skarżącego pisma z [...] listopada 2011 r. było doprowadzenie do skreślenia zabytku z rejestru. Bezpodstawnie również skarżący wskazuje na art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania określonych w tej decyzji obowiązków. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 Kpa polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało. Minister bezprawnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji pomimo istnienia ewidentnych przesłanek; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095). 4.3. Wbrew pierwszemu z zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, aby stwierdzić, że Minister wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełne i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny organ wykazał, że nie doszło do zaistnienia wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przesłanki nieważności, tj. powtórnego orzekania w tej samej sprawie. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość spraw będzie więc istniała tylko wtedy, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (wyrok NSA z 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 485/21). 4.4. Przenosząc te rozważania na grunt art. 13 ust. 1 uozoz, wskazać należy, że objęcie nieruchomości wpisem do rejestru zabytków, czyli szczególnym reżimem ochrony, oznacza po stronie organu konserwatorskiego stały obowiązek czuwania nad tym, czy nie ustały podstawy takiej ochrony. Innymi słowy stan faktyczny ma charakter dynamiczny z uwagi na upływ czasu i w każdym momencie może on ulec zmianie. Dotyczy to tak stanu technicznego zabytku, który może ulegać stałemu i powolnemu lub gwałtownemu pogorszeniu, jak i nowych ustaleń naukowych. Kluczowe znaczenie ma jednak w szczególności ta okoliczność, że taka tożsamość spraw nie zachodzi tym bardziej pomiędzy decyzją z 2012 r. o odmowie skreślenia z rejestru zabytków, a wydanym w 1979 r. pozwoleniem na rozbiórkę zabytku. Wskazane przez skarżącego decyzje rozstrzygają o możliwości rozbiórki przedmiotowego budynku (decyzja z 1979 r.) oraz budowy nowego budynku mieszkalnego (decyzja z 1980 r.), natomiast decyzja Ministra z [...] maja 2012 r. orzeka w przedmiocie odmowy skreślenia tego budynku z rejestru zabytków. Nie ma więc racji skarżący, że pozwolenie na rozbiórkę obiektu można interpretować de facto jako orzeczenie dotyczące wykreślenia zabytku z rejestru z zabytków. 4.5. Należy również w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że potraktowanie przez Ministra wniosku skarżącego z [...] listopada 2011 r. jako żądania skreślenia zabytku z rejestru nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kp. Stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki NSA: z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18; z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). We wniosku tym skarżący stwierdził, że w odniesieniu do tego budynku prowadzona była procedura skreślenia z rejestru, lecz nie otrzymał w tej sprawie wiążącego rozstrzygnięcia administracyjnego i w związku z tym zwrócił się o pilne rozpatrzenie sprawy. Logiczną konsekwencją tego pisma było zatem rozpoznanie go przez Ministra w ramach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, której zresztą skarżący nie kwestionował w 2012 r. 4.6. Prawidłowo również ocenił Sąd I instancji, że decyzja o wpisie nie była niewykonalna i nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Niewykonalność taka musi bowiem istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Jeśli powstała później, może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97, niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Istotne jest przy tym, że jako miarodajny należy przyjąć stan rzeczy istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia istnienia przesłanek nieważności ocenić należy, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może ulec wykonaniu. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby taką wadliwość przypisać ww. decyzji o odmowie skreślenia z rejestru zabytków. 4.7. Zatem stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób jednoznaczny i Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, aby stwierdzić naruszenie przez Ministra art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 Kpa w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów jest niezasadny. 4.8. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa. Przepisy ten mają charakter wynikowy, ponieważ stanowią one rezultat oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania organu administracji publicznej. Same nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Poza tym, jak zostało to już powyżej zauważone, w skardze kasacyjnej nie wykazano uchybień, które uniemożliwiłyby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Orzeczenie oddalające skargę jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących Sądowi takie ustalenia poczynić. Skoro nie było podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie ww. przepisu, uzasadniało to oddalenie skargi na podstawie art. 151 Ppsa. 4.9. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.