II OSK 2683/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1571/19 w sprawie ze skargi B. Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2019 r. znak: DON.7101.168.2019.MAN w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1571/19 oddalił skargę B.Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2019 r. znak: DON.7101.168.2019.MAN w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z 9 grudnia 2016 r. znak: ZOA-II.7721.26.2015 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie (dalej: PINB) z 26 września 2016 r. znak: NB.518-12/14, nakazującą B.Ś. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W., gmina Ch., obejmującą ścianę frontową od strony zachodniej (drogi), rozbudowane części ścian bocznych o długości 1,80 m, nadbudowaną część ścian wraz z wieńcem żelbetowym o wysokości 0,40 m - 0,65 m (do poziomu ścian istniejących) oraz więźbę dachową z dachem. B.Ś. pismem z 3 stycznia 2019 r. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wskazała, że wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organy wydały bowiem decyzję o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego bez uwzględnienia okoliczności, że część ta nie jest samodzielna i niezależna, zatem nie może zostać rozebrana bez ingerencji w pozostałą część budynku. Wnioskodawczyni podniosła ponadto, że organy błędnie ustaliły wymiary budynku gospodarczego. Ze wskazanego wniosku wynika więc, że podstawę do wznowienia postępowania stanowi przesłanka zawarta w treści art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). WINB pismem z 18 lutego 2019 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez podanie dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok), w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi, pismem z 28 lutego 2019 r. wnioskodawczyni wskazała, że o podstawie do wznowienia postępowania dowiedziała się w lipcu 2018 r., kiedy wskazane we wniosku podstawy zostały opisane w jednym z artykułów w gazecie. WINB postanowieniem z 18 marca 2019 r. znak: ZOA-II.7721.26.2015 odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z 9 grudnia 2016 r., wskazując, że nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że organ błędnie przyjął, iż datę wskazaną w piśmie z 28 lutego 2019 r. należy uznać jako początek terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przytoczony przez wnioskodawczynię artykuł dotyczył bowiem możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co też wnioskodawczyni uczyniła w dniu 23 lipca 2019 r. Dopiero w toku tego postępowania administracyjnego, po otrzymaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawczyni dowiedziała się o możliwości i trybie złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia GINB postanowieniem z 22 maja 2019 r. znak: DON.7101.168.2019.MAN utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu GINB przypomniał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie omawianego terminu musi przy tym udowodnione przez stronę. Organ odwoławczy podzielił ocenę WINB, że nie udowodniono, aby w dacie składania wniosku o wznowienie został zachowany ww. termin. W odpowiedzi na wezwanie organu wojewódzkiego wnioskodawczyni wskazała bowiem, że o podstawie wznowienia dowiedziała się w lipcu 2018 r. Natomiast w zażaleniu podkreśliła, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz sposobie złożenia wniosku o wznowienie postępowania uzyskała informację z postanowienia GINB z dnia 5 grudnia 2018 r., znak: DON.7200.244.2018.MAN. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania były podnoszone przez wnioskodawczynię w piśmie z 22 sierpnia 2018 r. stanowiącym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia 9 grudnia 2016 r., oraz w piśmie z 5 listopada 2018 r. stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z 22 października 2018 r. znak: DON.7200.244.2018.MAN. Stąd też powołane okoliczności jako stanowiące podstawę wznowienia były znane wnioskodawczyni przynajmniej od dnia 22 sierpnia 2018 r., czyli od dnia sporządzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W związku z tym GINB uznał, że nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. B.Ś. wniosła skargę na ww. postanowienie GINB, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., naruszenie art. 148 § 1 k.p.a., a także błąd w ustaleniach faktycznych. Podtrzymała stanowisko, że o możliwości wznowienia postępowania oraz sposobie złożenia wniosku i trybie postępowania dowiedziała się z postanowienia GINB z dnia 5 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu, w związku z odpowiedzią skarżącej na wezwanie WINB z 18 lutego 2019 r., organy obu instancji zasadnie przyjęły, że datą od której należy liczyć jednomiesięczny termin do wznowienia postępowania, jest lipiec 2018 r. Termin na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania przez skarżącą upłynął w sierpniu 2018 r. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe podanie zostało złożone przez skarżącą w dniu 9 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego), należało odmówić wznowienia żądanego postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Skarżąca podnosiła, że okoliczność wskazana w piśmie z 28 lutego 2019 r. została błędnie zinterpretowana przez organ jako podstawa do wznowienia postępowania. Sąd podkreślił natomiast, że w omawianym piśmie z 28 lutego 2019 r. wprost stwierdziła ona, że "wobec doręczenia w dniu 22 lutego 2019 r. pisma tutejszego Organu z dnia 18 lutego 2019 r., wzywającego do wskazania w terminie 7 dni daty, w której dowiedziałam się o podstawie do wznowienia postępowania wskazuję, iż o takiej podstawie dowiedziałam się w lipcu 2018 r.". Okoliczność ta świadczy o tym, że skarżąca dowiedziała się o podstawach wznowienia postępowania w lipcu 2018 r., a nie – jak twierdzi w skardze – 20 grudnia 2019 r. Wyraźnie określa bowiem, że w lipcu 2018 r. dowiedziała się o podstawach wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. B.Ś. wywiodła skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy stan faktyczny został ustalony odmiennie od rzeczywistego, tj. stwierdzono, że nie udowodniono, aby w dacie składania wniosku o wznowienie postępowania zachowany został termin przewidziany w art. 148 k.p.a., podczas gdy strona dowiedziała się, że okoliczności podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 listopada 2018 r. stanowią podstawę do wznowienia postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 i art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest możliwości wznowienia postępowania z urzędu, podczas gdy ujawnione nowe okoliczności świadczą o braku wykonalności zaskarżonych decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż organy administracji wydając decyzje nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych do wznowienia postępowania. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji odnośnie do uchybienia przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 26 września 2016 r. Art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, iż obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie, w pierwszej kolejności, terminowości złożenia takiego wniosku. Jedynie bowiem wniosek złożony w ustawowym terminie może doprowadzić do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. Procedowanie zainicjowane wnioskiem złożonym po upływie terminu doprowadzić może do wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadę prawną prowadzącą do jej nieważności w związku z naruszeniem art. 16 k.p.a. Przechodząc do wykładni art. 148 § 1 k.p.a. podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że bieg terminu, o którym mowa w tym przepisie rozpoczyna się od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wszczęcia takiego postępowania. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1979/20 i w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1135/20, dostępne na: CBOSA). Podkreśla się również tamże, że bez znaczenia pozostaje dla oceny zachowania omawianego terminu, czy wnoszący podanie miał wiedzę odnośnie do prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazała jako podstawę do wznowienia postępowania nową istotną, jej zdaniem, okoliczność nieznaną organowi w dniu wydawania decyzji, jaką jest brak możliwości wykonania decyzji bez istotnego uszkodzenia, a nawet zniszczenia istniejącej pierwotnie substancji budowanej. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji, prawidłowo zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, okoliczność ta znana była stronie najpóźniej 22 sierpnia 2018 r. W tej bowiem dacie sporządzany był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym strona powołała się na tę samą okoliczność. Skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała powyższych ustaleń, a jedynie stwierdziła, że za datę początkową należy potraktować nie dzień, w którym dowiedziała się o powyższej okoliczności, lecz datę, w której doręczono jej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2018 r. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Po pierwsze, jak zostało wyżej wskazane ustawodawca uzależnił rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. od dowiedzenia się o zdarzeniu, które miałoby stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie od tego czy strona prawidłowo – pod względem prawnym – zakwalifikowała to zdarzenie, jako uzasadniające wszczęcie konkretnego postępowania nadzwyczajnego. Warto przy tym przypomnieć, że wprawdzie organ w razie wątpliwości winien zobowiązać stronę do jednoznacznego skonkretyzowania jej żądania jednakże w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi działania z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 22 sierpnia 2018 r. był bowiem jasny w swej treści i wskazywał na okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Po drugie, zwrócić należy uwagę, że z uzasadnienia postanowienia z dnia 5 grudnia 2018 r. od doręczenia, którego w ocenie skarżącej kasacyjnie rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie nie wynika by organ jednoznacznie przesądził, że okoliczność, na którą powołała się strona stanowi podstawę do złożenia takiego wniosku. Organ odnosząc się do wniosku o wznowienie postępowania sformułowanego w zażaleniu jako "ewentualny" pouczył jedynie stronę, iż nie jest właściwy do jego rozpoznania. W konsekwencji brak również podstaw do zarzucania organom administracji ewentualnego naruszenia zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki. Podsumowując, nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła organom administracji wydanie postanowienia bez uprzedniego wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla wznowienia postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Jedynie na marginesie wskazać należy ze skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w nienależytym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Tymczasem w niniejszym postepowaniu, wobec złożenia wniosku o wznowienie postępowania po upływie terminu organ administracji nie przeprowadzał takiej oceny i nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Przepis ten nie mógł zatem być naruszony w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione z uwagi przede wszystkim na jej liczne błędy konstrukcyjne, które uniemożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. I tak nietrafnie wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zarówno w powiązaniu z art. 61a § 1 k.p.a. jak i z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że sąd wojewódzki uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Omawiany przepis (art. 145 § 1 pkt. 1 lit b p.p.s.a.) ma zatem zastosowanie w sytuacji stwierdzenia przez sąd wojewódzki, że oceniane przez niego rozstrzygnięcia zawiera którąś z wad wymienionych w art. 145 §1 pkt 1-8 k.p.a. lub art. 145a § 1 lub 145b § 1 k.p.a. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu było bowiem postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, nie zaś ostateczna decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2016 r. To ta ostatnia decyzja miałaby zostać wydana z naruszeniem takich przepisów, które ewentualnie dawałyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to rozstrzygnięcie nie było przedmiotem kontroli Sądu. Tym samym zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tych przepisów poprzez ich niezastosowanie. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że skarżąca kasacyjnie nie wskazywała, aby zaskarżone postanowienie było wydane z naruszeniem przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzucała naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę instancyjna rozstrzygnięcia w tym zakresie należało postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 §1 k.p.a Również art. 61a § k.p.a. (w powiązaniu, jak wskazano, z art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.) nie mógł zostać naruszony przez organ administracji, a tym bardziej przez Sąd pierwszej instancji. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił wszak art. 149 § 3 k.p.a. stanowiący lex specialis w stosunku do art. 61a §1 k.p.a., a co za tym idzie kwestionowanie rozstrzygnięcia wiązało się z zarzutem naruszenia tego właśnie przepisu. Innymi słowy, skoro w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania tj. również nie mógł zostać naruszony przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. I wreszcie nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz 147 i 148 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym przyjęciu, że ujawnienie nowych istotnych okoliczności nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. O ile rację ma skarżąca kasacyjnie, że w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ może wszcząć takie postępowanie również z urzędu, o tyle okoliczność ta, w przypadku braku aktywności po stronie organu administracji, nie może stanowić podstawy żadnego zarzutu procesowego. Sąd nie jest bowiem uprawniony w żadnym postępowaniu do oceny braku działania organów administracji w sytuacji, gdy postępowanie ma być wszczęte z urzędu. Konkludując, w świetle powyższych rozważań należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając na uwadze wskazane okoliczności, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.