II SA/Wa 2645/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania Z. G. (dalej: "skarżący") decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zaskarżone postanowienie Szefa CBA wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. skarżący wystąpił do organu o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku z jego zwolnieniem ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (dalej: "CBA"). Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2104; dalej: "ustawa o CBA"). W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że w związku ze zwolnieniem ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym otrzymał decyzję dotyczącą przysługującej mu odprawy, lecz nie otrzymał decyzji w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata zaległe, stosownie do przepisu art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Szef CBA w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania ww. decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Szef CBA podniósł, że skarżący był funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2018 r. W związku z zakończeniem służby został mu wypłacony ekwiwalent za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe. Organ podkreślił, iż wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i jej realizacja następuje poprzez wypłatę odpowiedniej kwoty pieniężnej. Nadto wskazał, że przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w omawianej sprawie. Zatem z uwagi na inną formę jej załatwienia - wyrażoną w formie czynności materialno-technicznej - Szef CBA w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący podniósł, że wprawdzie na rachunek bankowy została przekazana mu określona kwota pieniędzy, lecz organ nie wydał żadnej decyzji ustalającej wysokość ekwiwalentu oraz wskazującej podstawy naliczenia zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym. Zdaniem skarżącego, ta sprawa nie powinna być załatwiona w formie czynności materialno-technicznej, tylko w formie decyzji administracyjnej, co potwierdza zarówno ugruntowana linia orzecznicza, jak i sama doktryna. Skarżący zaznaczył również, iż przesłanki wydania takiej decyzji nie są oczywiste i wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący zarzucił też organowi, że z art. 96 ustawy o CBA wywodzi dwie odmienne normy prawne. Pierwsza to taka, która powoduje, iż wypłata ekwiwalentu jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, nawet gdy funkcjonariusz nie zgadza się z wysokością wypłaconego ekwiwalentu. Natomiast druga norma prawna powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Szef CBA, powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2019 r. wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego organ, powołując się na przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o CBA oraz § 19 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wskazał, że podstawę obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Według § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Wynik, uzyskany w oparciu o ww. przepis, stanowił podstawę do wypłaty skarżącemu świadczenia w postaci ekwiwalentu za 110 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, a więc określonej kwoty pieniężnej. Szef CBA podkreślił, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno–techniczną, a przepisy prawa nie przewidują w tym przypadku formy decyzji administracyjnej. Natomiast nie stanowi czynności materialno–technicznej odmowa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, rozumiana jako odmowa przyznania świadczenia pieniężnego w ogóle albo w jakiejś części. Skoro ani przepisy ustawowe ani przepisy rozporządzenia nie przewidują formy decyzji administracyjnej w przypadku wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, to niniejsza sprawa została załatwiona we właściwej formie, tj. w formie czynności materialno–technicznej polegającej na naliczeniu i wypłacie określonej kwoty pieniędzy na podstawie przygotowanego zestawienia, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. W konsekwencji organ stwierdził, że żądanie skarżącego wykracza poza materię regulowaną przepisami prawa administracyjnego. Pismem z [...] października 2019 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa CBA z [...] września 2019 r. nr [...], w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA poprzez błędną wykładnię norm prawnych powodującą uznanie przez organ, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z odejściem ze służby funkcjonariusza CBA nie następuje w formie decyzji administracyjnej, 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, co doprowadziło do uznania, iż są przeszkody przedmiotowe do wszczęcia postępowania administracyjnego; 3) art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku istnienia przesłanek natury przedmiotowej do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym uznanie, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną, tylko czynnością materialno–techniczną. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie bez najmniejszych wątpliwości z przepisów prawa materialnego wynikają obowiązki organu do określonego zachowania się i z tego powodu zagadnienie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop winno zostać rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej. Odmowa przez organ administracji publicznej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA doprowadza do naruszenia praw jednostki, czyli do obrony praw poprzez uniemożliwienie kwestionowania uprawnionemu wysokości otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, co stoi w sprzeczności nie tylko z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ale i konstytucyjnymi zasadami obywatela do obrony swoich praw, w tym przed sądem. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Szefa CBA, zgodnie z którym przepis art. 96 ustawy o CBA nie daje podstaw do wydania skarżącemu decyzji administracyjnej, podczas gdy organ na podstawie ww. artykułu wydał decyzję administracyjną przyznającą odprawę w związku ze zwolnieniem go ze służby w CBA. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Zgodnie z 96 ust. 1 ustawy o CBA, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4 i art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 otrzymuje: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe. Na podstawie delegacji zawartej w art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o CBA, Prezes Rady Ministrów wydał w dniu 31 stycznia 2007 r. rozporządzenie w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 17, poz. 100; dalej: "rozporządzenie"). W myśl § 19 rozporządzenia, podstawę obliczania wymiaru wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, zwane dalej "uposażeniem". Natomiast stosownie do treści § 20 ust. 2 rozporządzenia, wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Istota sporu w niniejszej sprawie tkwi w formie załatwienia uprawnienia do świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Szef CBA utrzymuje bowiem, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno–techniczną, a skarżący żąda wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, przede wszystkim dlatego, aby miał możliwość kwestionowania wysokości ekwiwalentu. W tym sporze rację należy przyznać organowi. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Otóż jest to "zastępcza" forma wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje - jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża pracodawcę (w kontrolowanej sprawie: Szefa CBA), ponieważ to w czasie służby w danej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o CBA, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, przy czym odmowa jego wypłaty – w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) oraz jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K7/15, opublikowany w 6 listopada 2018 r. w Dz. U. 2018 2.102, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianej sprawie to przepis § 20 ust. 2 rozporządzenia ustala wysokość uposażenia przysługującego funkcjonariuszowi CBA w razie wykorzystania urlopu. W ww. wyroku NSA podniósł, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, w myśl którego w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (vide postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82 - w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego). Celem omawianego świadczenia jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu. Czynność przyznania ekwiwalentu kończy sprawę administracyjną, stanowiąc "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W tej regulacji ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odrębną natomiast przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej subsumpcji, stosując wyż. cyt. przepis do ustalonego – bezspornego zresztą - stanu faktycznego. Konsekwencją (prawidłowego jak to wyżej wskazano) uznania wypłaty ekwiwalentu za czynność materialno-techniczną jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego wobec wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Nie ma racji skarżący, formułując zarzut pozbawienia go prawa kwestionowania wysokości ekwiwalentu. Skoro wypłata tego świadczenia jest czynnością materialno-techniczną wywołującą skutki prawne, to podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - vide postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1501/12. Błędem skarżącego jest również zrównanie ekwiwalentu i odprawy w sytuacji, gdy cel i charakter tych świadczeń są odmienne. Odprawa to świadczenie jednorazowe, którego wysokość jest funkcją okresu zatrudnienia i wynagrodzenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Okoliczności faktyczne nie są w przedmiotowej sprawie sporne (zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Spór dotyczy kwalifikacji prawnej wypłaty ekwiwalentu za urlop (zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA). Organ wystarczająco szeroko odniósł się do argumentacji skarżącego, sformułowanej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, choć jej nie podzielił, co może budzić zrozumiałe niezadowolenie ze strony skarżącego. Nie świadczy to jednak o wadliwości orzeczenia. Sąd nie dostrzegł także naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.). Raz jeszcze podkreślić należy, że prawidłowe (powszechnie aprobowane w judykaturze sądów administracyjnych) uznanie wypłaty ekwiwalentu za czynność materialno-techniczną implikowało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie (zarzut naruszenia art. 61a § 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nadto w kontrolowanym postanowieniu Sąd z urzędu także nie dopatrzył wad, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.