II OSK 1362/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2453/19 w sprawie ze skargi K.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2019 r. znak: KOC/5013/Ar/18 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od skarżących K.S. i A.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 5050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2453/19 po rozpoznaniu skargi K.S. i A.S. (dalej: "skarżący", "strony") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ II instancji") z 26 lipca 2019 r., nr KOC/5013/Ar/18 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 6 sierpnia 2018 r. nr 2/2018 Prezydent [...] (dalej: "Prezydent") ustalił na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", opłatę w wysokości 103.073,40 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, wynikającym z uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] przy ulicy [...] (uchwała Rady [...] nr [...] z 7 listopada 2013 r. publ. Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] listopada 2013 r., poz. [...]), dalej: "plan z 2013 r.". W wyniku złożonego odwołania, SKO decyzją z 26 lipca 2019 r. znak: KOC/5013/Ar/18 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż skarżący zbyli nieruchomość przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu z 2013 r. (umowa przenosząca własność zawarta w dniu 30 marca 2017 r.), a postępowanie w sprawie opłaty zostało wszczęte przed upływem pięcioletniego terminu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż przed wejściem w życie planu z 2013 r. nieruchomość znajdowała się w obszarze objętym Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] września 1992r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] października 1992r., dalej: "plan z 1992 r.", który wygasł z dniem 1 stycznia 2004 r. Według postanowień planu z 1992 r. nieruchomość znajdowała się w obszarze MU-29, co oznacza, że preferowano tam przede wszystkim utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia, tj. lokalnego o zasięgu osiedla. Stosowane dla tego terenu wskaźniki dotyczyły oświaty, zdrowia i opieki społecznej oraz zieleni, wypoczynku i rekreacji. Urządzenia obsługi stopnia II i III były jedynie dopuszczalne, co oznacza, że mogły być stosowane jedynie wyjątkowo. W trakcie istnienia tzw. luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów, działka nr ewid. [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym trzykondygnacyjnym o powierzchni zabudowy 145 m2, budynkiem oznaczonym jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, jednokondygnacyjnym o pow. zabudowy 177 m2 oraz budynkiem transportu i łączności, jednokondygnacyjnym o pow. zabudowy 43 m2. Działka nr ewid. [...] była niezabudowana. Z kolei w świetle postanowień planu z 2013 r. przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie oznaczonym jako U-HB/MW - teren usług handlu i biur oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podstawę do ustalenia opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, według którego wartość nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu z 2013 r. oraz cen z dnia sprzedaży wynosiła 8.073.740 zł, a wartość nieruchomości według stanu po uchwaleniu w/w planu oraz cen z dnia sprzedaży wynosiła 8.589.107 zł. Zatem różnica pomiędzy tymi wartościami wynosi 515.367 zł. Wobec tego wskutek uchwalenia planu z 2013 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co daje podstawę faktyczną do ustalenia opłaty planistycznej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K.S. i A.S. Decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez zaniechanie przez SKO podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, 3) naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu z 2013 r. wzrosła wartości nieruchomości, podczas gdy jej wartość nie zmieniła się w stosunku do okresu sprzed uchwalenia w/w planu, wobec czego nie ma podstaw do obciążenia skarżących opłatą planistyczną, 4) naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy przez plan z 1992 r., 5) naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej; "u.g.n.", poprzez jego niezastosowanie i brak zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, pomimo licznych wad tego opracowania. W oparciu o art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z 29 sierpnia 2019 r., sporządzonego na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego I.H. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. WSA w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uznał, iż skargę należało uwzględnić, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności WSA w Warszawie wskazał, iż plan z 2013 r. wszedł w życie z dniem 27 grudnia 2013 r., natomiast rzeczoznawca za datę jego wejścia w życie uznał dzień 25 grudnia 2013 r. SKO winno zatem ustalić, czy wadliwość ta w jakikolwiek sposób wpłynęła na wynik sprawy. Dalej Sąd I instancji dalej wyjaśnił, że w sprawie wystąpiła sytuacja, w której do 31 grudnia 2003 r. nieruchomość była objęta planem z 1992 r., w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 26 grudnia 2013 r. nastąpiła luka planistyczna, a od 27 grudnia 2013 r. nieruchomość została ponownie objęta planem z 2013 r. Sytuacja ta odpowiada hipotezie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Rzeczoznawca ustalił, że z uwagi na utratę mocy z dniem 1 stycznia 2004 r. planu z 1992 r., konieczne było ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości do daty wejścia w życie planu z 2013 r. Z dokumentów wynika, że w czasie luki planistycznej działka nr ewid. [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym trzykondygnacyjnym o powierzchni zabudowy 145 m2, budynkiem oznaczonym jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, jednokondygnacyjnym o powierzchni zabudowy 177 m2 oraz budynkiem transportu i łączności, jednokondygnacyjnym, o powierzchni zabudowy 43 m2. Działka nr ewid. [...] była niezabudowana. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] z 10 października 2006 r. działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem M1.20 - teren przeznaczony pod rozwój funkcji mieszkaniowych i określonym jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych. Dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi zastrzeżeń ocena rzeczoznawcy co do ustaleń, odnoszących się do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości po utracie mocy przez plan z 1992 r. Niedostatecznie wyjaśniono natomiast, czy uprawnionym jest traktowanie w/w sposobu wykorzystywania nieruchomości jako tożsamego z przeznaczeniem nieruchomości w planie z 1992 r., a tego ostatniego, jako istotnie różniącego się od przeznaczenia przewidzianego w planie z 2013 r. Sąd Wojewódzki odnosząc konkretne zapisy planu z 1992 r. wywiódł, że plan z 1992 r. nie wykluczał realizacji na obszarze MU-29 zabudowy handlowej oraz biurowej z zakresu administracji państwowej, organizacji politycznych i społecznych, itp. Chodzi o II stopień obsługi (model obsługi mieszkańców o zasięgu dzielnicy) i III stopień obsługi (model o zasięgu oddziaływania całego miasta jako całości). Sąd podkreślił, że na obszarze MU-29 wykazano generalną dopuszczalność realizacji inwestycji z zakresu II i III stopnia obsługi stosownie do szerokiego katalogu, zawartego w ustaleniach ogólnych nr 1 dla strefy MU. Dalsza wykładnia planu z 1992r. doprowadziła WSA w Warszawie do konkluzji, że funkcja dopuszczalna miała być realizowana w zakresie oczywiście mniejszym, niż funkcja preferowana zastrzeżona dla tego obszaru. Jednakże nie na zasadzie wyjątku, lecz jako równolegle występująca forma zagospodarowania terenu. Sąd zastrzegł, że nie formułuje wniosków co do właściwego zakresu zastosowania przepisu planu z 1992r., stanowiącego o utrzymaniu i lokalizowaniu urządzeń usługowych II i III stopnia obsługi, stwierdzając, że ustalenia organu nie zostały poczynione dostatecznie wyczerpująco. Zdaniem Sądu interpretacja postanowień planu powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej, celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie określonego postanowienia planu, z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego. Reasumując WSA w Warszawie uznał, że SKO ponownie rozpozna odwołanie skarżących, stosując się do zaleceń zawartych w wyroku i przeprowadzi dowód z kontroperatu złożonego do akt sądowych. SKO wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciło naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 154 ust. 1 - 3 u.g.n poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuprawnionym podważeniem ustaleń rzeczoznawcy majątkowego dokonanych w ramach wiedzy specjalistycznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów winno prowadzić do uznania za wykazane w operacie szacunkowym, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie z 1992 r. różni się od przeznaczenia planistycznego przewidzianego w planie z 2013 r. w sposób mający wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, II. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku takich wytycznych co do dalszego postępowania, których zastosowanie przez organ odwoławczy doprowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności (chodzi o dokonanie oceny operatu szacunkowego przedłożonego dopiero na etapie postępowania sądowego), 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przyjęcie przez rzeczoznawcę, iż plan z 2013 r. wszedł w życie w dniu 25 grudnia 2013 r., a nie w dniu 27 grudnia 2013 r. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego i sporządzenie uzasadnienia bez wyjaśnienia zajętego stanowiska i dokonania wykładni, a w konsekwencji z nieostrymi wskazaniami co do dalszego postępowania. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. SKO zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich przesłanek w sprawie nie stwierdzono. Na wstępie wskazać należy, że NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Skarga kasacyjna jest zasadna. WSA w Warszawie zakwestionował przyjęty przez organy stan faktyczny polegający na przyjęciu, że wskutek uchwalenia planu z 2013 r. wzrosła wartość zbytej przez skarżących nieruchomości. Sąd wojewódzki wywodzi, że bez dokładnego przeanalizowania treści planu z 1992 r. organ odwoławczy przyjął, że nastąpiła zmiana przeznaczenia (funkcji) terenu przyjętego w planie z 2013 r. Dokładna analiza przepisów planu, z przytoczeniem istotnych jego regulacji, przeprowadzona w zaskarżonym wyroku doprowadziła Sąd I instancji do stwierdzenia naruszenia norm procesowych przez SKO (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Rację ma skarżący kasacyjnie, że różnica dwóch dni w ustaleniu daty wejścia planu z 2013 r. w życie nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca dokonuje doboru transakcji. Jednak jest wręcz nieprawdopodobne, aby w dniach ważnego święta religijnego, kiedy urzędy oraz inne instytucje nie pracują, odbyły się jakiekolwiek transakcje i wobec czego mogłyby mieć one wpływ na dobór dokonany przez rzeczoznawcę i w konsekwencji - wycenę nieruchomości. Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zalecenie przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego. Operat szacunkowy z 29 sierpnia 2019 r. został złożony przez skarżących na etapie postępowania sądowego. Sąd nie był władny przeprowadzić dowodu z tego dokumentu, bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia tego rodzaju środka dowodowego, który w istocie ma charakter opinii biegłego (vide wyrok NSA z 15 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2555/13 i przywołane tam orzecznictwo). Natomiast zalecenie przeprowadzenia oceny tego dowodu przez SKO w ramach wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) nie narusza w/w przepisów, w tym w szczególności art. 136 k.p.a. Jeśliby organ odwoławczy stwierdził, że w ten sposób doszłoby do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), wówczas jest zobowiązany do zastosowania normy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Prezydenta celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Również nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Choć uzasadnienie jest dosyć zawiłe, niemniej wynika z niego, że WSA w Warszawie nakazał ponowne przeanalizowanie, czy uchwalenie planu z 2013 r. spowodowało w istocie zmianę przeznaczenia terenu w porównaniu do funkcji przewidzianej w planie z 1992 r. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z 23 maja 2017r. sygn. akt II GSK 1263/17). Jednocześnie w zarzucie skargi kasacyjnej w tej konfiguracji nie wskazano, jakich przepisów procesowych nie dochował organ, a czego nie dostrzegł WSA w Warszawie. Jako natomiast zasadniczy zarzut kasacyjny, który NSA podzielił, skutkujący uchyleniem zaskarżonego wyroku, dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 154 ust. 1 - 3 u.g.n. Sąd wojewódzki łączy przesłankę nałożenia opłaty ze zmianą wartości nieruchomości spowodowaną zmianą przeznaczenia w uchwalonym planie. Powyższa wykładnia jest błędna, stąd szerokie wywody celem wykazania, że w istocie przeznaczenie wyznaczone funkcją przewidzianą w nowym planie nie różni się od przeznaczenia w planie z 1992 r. - jest bez znaczenia dla sprawy. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle powyższego przepisu przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wyłącznie wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko do zmiany przeznaczenia nieruchomości. W przypadku uchwalenia planu lub jego zmiany modyfikacji może ulec bowiem nie tylko przeznaczenie nieruchomości, ale przy zachowaniu dotychczasowej funkcji - poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które będą miały wpływ na wartość. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów, aniżeli tylko samo przeznaczenie np. MU – teren zabudowy mieszkaniowej, czy U-HB/MW - teren usług handlu i biur oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W przypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę kluczowe znaczenie dla wartości nieruchomości ma analiza chłonności inwestycyjnej gruntów wskazująca na to, ile finalnie metrów powierzchni użytkowej lokali może zostać zrealizowane (vide wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21). Analiza przepisu prowadzi do wniosku, że wymagany wzrost wartości nieruchomości ma być wynikiem uchwalenia lub zmiany planu, nie zaś zmiany przeznaczenia terenu. Przeznaczenie jest istotnym elementem stanu faktycznego, ale nie determinuje ono wyłącznie wzrostu wartości. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przeznaczenie terenu w poprzednim planie oraz w obecnym planie bezwzględnie należy uwzględnić przy ustaleniu wartości, ale zmiana tego przeznaczenia nie jest warunkiem wzrostu wartości. Przeznaczenie może być bowiem tożsame, natomiast ulegną zmianie istotne warunki tego przeznaczenia, co spowoduje wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Rolą Sądu wojewódzkiego było zatem zbadanie, czy wystąpił wzrost wartości i czy był on spowodowany uchwaleniem planu z 2013 r., nie zaś czy nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w nowym planie. Wycena nieruchomości, tj. postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.), należy do rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kluczowy zatem w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest aspekt wyceny nieruchomości i ewentualnego wzrostu jej wartości. W tym zaś celu konieczna jest ocena zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie zaniechał przeprowadzenia oceny zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości postępowania wyjaśniającego i poddania ocenie operatu szacunkowego. Jednocześnie NSA wskazuje, że zarówno sąd, jak i organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19; 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). Niedokonanie kontroli decyzji w powyższym zakresie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania skargi i zbadania, czy operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami przepisów, zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. NSA zasądził solidarnie od skarżących na rzecz SKO w Warszawie kwotę 5050 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 1000 zł oraz kwota 4050 zł jako wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a) w zw. z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).