II OSK 2325/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1244/19 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1244/19, oddalił skargę A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (PINB) decyzją z dnia 5 września 2017 r., znak: [...], nakazał inwestorom - G. O. oraz A. O. rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]: - parterowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, pełniącego funkcję sanitarną (suchy ustęp), o wymiarach w rzucie około 1,35 m x 1,55 m; - obiektu budowlanego składającego się z przyczepy ("domku holenderskiego") o wymiarach 7,34 m x 3,0 m oraz podestu drewnianego, o wymiarach w rzucie około 2,51 m x 1,24 m. Decyzja ta wydana została po przeprowadzeniu z udziałem inwestorów w dniu 21 kwietnia 2017 r. kontroli na przedmiotowej działce po uprzednim wszczęciu postępowania. Powyższa decyzja została przesłana inwestorom w dwóch osobnych przesyłkach poleconych. Pomimo ich prawidłowego zaadresowania, listy nie zostały przez adresatów podjęte w terminie. Pismem z dnia 21 października 2017 r., inwestorzy wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji z 5 września 2017 r. Do wniosku dołączyli odwołanie (z 21 października 2017 r.). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r., znak: [...], odmówił inwestorom przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB. Rozstrzygnięcie to stało się następnie przedmiotem skarg złożonych przez inwestorów. Po ich rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Gd 81/18 z dnia 8 sierpnia 2018 r. oddalił skargę G. O. na postanowienie PWINB z dnia 5 grudnia 2017 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem o sygn. akt II SA/Gd 81/18 z dnia 3 kwietnia 2018 r. odrzucił skargę A. O. na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Pismem z 25 listopada 2018 r. A. O. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 5 września 2017 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w okresie awizowania korespondencji zawierającej kwestionowane rozstrzygnięcie przebywał na urlopie, stąd też jej odebranie nie było możliwe. Poinformował, że pismem z 2 października 2017 r. PINB zawiadomił inwestorów o uznaniu korespondencji za doręczoną i jednocześnie dołączył jedną kopię decyzji z dnia 5 września 2017 r. z pouczeniem, że jest to doręczenie informacyjne. W ocenie inwestora taka praktyka nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku PWINB postanowieniem z 4 stycznia 2019r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia inwestorowi terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 5 września 2017 r. W odpowiedzi inwestor, pismem z 19 lutego 2019 r., wniósł zażalenie na wskazane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniósł, że poinformował on organ o terminie swojego urlopu, co zostało potwierdzone na piśmie przez pracownika PINB. Pomimo tego kwestionowana decyzja została w tym okresie przesłana inwestorom, co w konsekwencji przesądziło o pozbawieniu inwestora prawa do sądu. Z tego względu inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie PWINB z 4 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania, nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Przyczyny, określone w omawianym przepisie, nie zostały jednak w ustawie sprecyzowane, stąd - zdaniem organu odwoławczego - przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a więc sytuację kiedy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, bądź gdy w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Z tego względu organ II instancji uznał, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. GINB wskazał ponadto, że w piśmie z 25 listopada 2018 r., inwestor zwrócił się do PWINB o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 5 września 2017 r. Wniosek ten był jednak tożsamy z wnioskiem inwestorów z dnia 21 października 2017 r., który to został rozpatrzony przez organ I instancji w postanowieniu z 5 grudnia 2017 r., odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB. Postanowienie to stało się następnie prawomocne. Oznacza to, że rozstrzygnięcie PWINB z dnia 5 grudnia 2017 r., pozostaje w obrocie prawnym, stąd też w ocenie organu odwoławczego należało odmówić ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu, jak również w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że nie mają one żadnego znaczenia dla skuteczności wniosku i nie wpływają na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Skargą A. O. zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślił, że doręczenie kwestionowanego rozstrzygnięcia nastąpiło w okresie kiedy przebywał na urlopie, pomimo że informował o tej okoliczności PINB. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie wezwały inwestorów do sprecyzowania czy wnoszone przez nich pisma nie zawierają także zażalenia na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mimo że ich treść można było w taki sposób interpretować. Z tego względu w ocenie skarżącego naruszono art. 61 a k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie naruszają prawa. Sąd doszedł do wniosku, że PWINB postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. zasadnie odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 5 września 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu, poza wniesieniem podania przez osobę nie będącą stroną, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w kodeksie postępowania administracyjnego, należy jednak przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wynikają one z dotyczącego tej regulacji orzecznictwa oraz poglądów doktryny. Sąd podkreślił, że za jedną z takich przyczyn, uznaje się sytuację, gdy toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący w dniu 25 listopada 2018 r., złożył do PWINB kolejny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 5 września 2017 r. Wniosek ten jest tożsamy z wnioskiem z dnia 21 października 2017 r. który został rozpatrzony postanowieniem PWINB z dnia 5 grudnia 2017 r., odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 5 września 2017 r. Sąd podkreślił, że WSA w Gdańsku odrzucił skargę A. O. ale merytorycznie rozpoznał skargę G. O., w której zawarta była argumentacja dotycząca zasadności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 5 września 2017 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 81/18, WSA w Gdańsku, wyraźnie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości stanowisko organu odwoławczego, że prośba o przywrócenie terminu została wniesiona z uchybieniem 7-dniowego terminu do jej zgłoszenia. Skarżący bowiem uzyskali wiedzę o wydaniu decyzji z 5 września 2017 r. z pisma organu I instancji z 2 października 2017 r., do którego dołączona została również ww. decyzja. Termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upływał zatem w dniu 18 września 2017 r., skoro powyższe pismo strony odebrały 11 października 2017 r. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu złożono 23 września 2017 r. WSA w Gdańsku wskazał, że siedmiodniowy termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu, określony w art. 58 § 2 k.p.a. ma charakter ustawowy, nie podlega on przywróceniu a spóźnienie się z wnioskiem skutkuje automatycznie odmową jego uwzględnienia bez potrzeby badania merytorycznej przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu, tj. braku winy w jego uchybieniu przez zainteresowanego. WSA wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy dokonał również merytorycznej oceny wniosku zgłoszonego przez wnioskodawców, mimo że była ona zbędna w świetle nie budzącej wątpliwości okoliczności spóźnienia się przez wnioskodawców z wnioskiem. W takiej zaś sytuacji, organ odwoławczy nie miał innej prawnej możliwości, jak odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę treść przytoczonego uzasadnienia, wniosek skarżącego jest kolejnym niedopuszczalnym wnioskiem o przywrócenie terminu, zaś podniesiona w nim argumentacja, nie podlega merytorycznej ocenie, która jak już wspomniano choć zbędnie, dokonana została w postanowieniu PWINB z dnia 5 grudnia 2017 r. Zasadnie zatem w ocenie Sądu organ II instancji wskazał, że zarzuty co do nieprawidłowego doręczenia stronom pisma PINB z dnia 2 października 2017 r., nie mają żadnego znaczenia dla skuteczności wniosku i nie wpływają na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Skargą kasacyjną A. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie dyspozycji art. 41 i art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego i przyjęcie, że skarżący został skutecznie powiadomiony o wydanej decyzji. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie gdyż nietrafne są podniesione w niej – jako jedyne - zarzuty naruszenia art. 41 i art. 44 k.p.a. Pomijając już bowiem okoliczność powołania powyższych przepisów w sposób nieprecyzyjny, tj. bez szczegółowego wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, gdy tymczasem art. 41 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów zaś art. 44 k.p.a. zawiera cztery odrębne paragrafy z których jeden składa z dwóch punktów – co już samo w sobie wyłącza możliwość ich uwzględnienia – zwrócenia uwagi wymaga, że w przedmiotowej sprawie ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie odnosili się do podnoszonej przez skarżącego kwestii skuteczności doręczenia mu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 5 września 2017r., znak: [...]. Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie i utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2019 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" należą w szczególności przypadki, w których żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której jest już prowadzone postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15). W przedmiotowej sprawie do odmowy – w trybie art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 5 września 2017 r., doszło w związku ze stwierdzeniem, że kwestia przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji, była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z wcześniejszym wnioskiem skarżącego oraz G. O. z dnia 21 października 2017 r. Rozpoznając ww. wniosek z 21 października 2017 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r., odmówił wnioskodawcom przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to – w związku z jego nieskutecznym zaskarżeniem – nadal pozostaje w obiegu prawnym, a zatem kwestia przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 5 września 2017 r. została już rozstrzygnięta. Zasadnie w tych okolicznościach, rozstrzygnięciami podjętymi w obecnie kontrolowanym postępowaniu, organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w związku z wystąpieniem przez niego z kolejnym, tożsamym z poprzednim, wnioskiem o przywrócenie terminu. W skardze kasacyjnej nie podniesiono natomiast zarzutów kwestionujących powyższe ustalenia. Zarzuty w niej podniesione koncentrują się na meritum wniosku skarżącego o przywrócenie terminu, która to kwestia – co już wyżej podkreślono - w związku ze stwierdzeniem uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, nie podlegała w przedmiotowej sprawie ocenie. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może bowiem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyroki NSA: z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19; z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1138/21; z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1811/20; z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18), co zasadnie uczyniono w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn przedmiotowa skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego przez jej autora skutku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.