I OSK 1138/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. i E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 898/20 w sprawie ze skargi J. N. i E. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. N. i E. N., solidarnie, kwotę 1068,50 zł (słownie: jeden tysiąc sześćdziesiąt osiem złotych, pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 898/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. i E. N. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ostateczną decyzją z [...] lipca 1998 r. Wójt Gminy K. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym Kobylnica, stanowiącej działkę nr [...], we własności E. N. i J. N. Nowopowstała działka nr [...], o pow. 4 180 m2, została przeznaczona pod ulicę do nowowydzielonych działek. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę, [...] czerwca 2020 r. wystąpili E. N. i J. N. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...] Starosta S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że do ustalenia odszkodowania doszło już w drodze cywilnej poprzez jego zrzeczenie się, co wyklucza możliwość ustalenia go przez organ administracji. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wprawdzie decyzja podziałowa nie wskazuje jako podstawy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), jednak w dacie jej wydawania to właśnie ten przepis przewidywał podział nieruchomości na wniosek właściciela i przejście z mocy prawa na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne. Natomiast art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stanowi, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, a więc w wysokości ustalonej między właścicielem a właściwym organem. Z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności odszkodowanie podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Jak podkreślił Wojewoda, obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. W niniejszej sprawie, [...] kwietnia 2004 r., E. N. i J. N. zawarli porozumienie z Gminą, które dotyczyło odszkodowania za przejmowaną przez Gminę niezabudowaną działkę oznaczoną nr [...], o pow. 4 180 m2, położoną w K., stanowiącą drogę wydzieloną w trybie art. 98 u.g.n. Ważność tej czynności prawnej, uznanej przez organ za zrzeczenie się odszkodowania, nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron, zatem organy były zobowiązane do uwzględniania wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia. Skoro więc w tym wypadku między stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wykluczona jest możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym, a zrzeczenie to stanowi "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wobec tego zasadnie Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku E. N. i J. N. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że przedmiotem porozumienia z [...] kwietnia 2004 r. było zrzeczenie się przez skarżących odszkodowania, względnie, że doszło do uzgodnienia odszkodowania oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty, mimo że nie występują uzasadnione przyczyny, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy zasadnie orzekły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd przypomniał treść art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. i podkreślił, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania, tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Na gruncie postępowania administracyjnego samo skierowanie do organu żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach tego unormowania ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego: tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania, istotna w kontekście zastosowania art. 61a k.p.a., może być pojmowana jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Mogą być to zatem takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych. Oczywistość poznawcza przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Jak podkreślił Sąd wojewódzki, oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, jak wskazał Sąd wojewódzki, postępowanie administracyjne miało być zainicjowane wnioskiem skarżących o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] w związku z jej przejęciem z mocy prawa przez Gminę K. na skutek decyzji Wójta tej gminy z [...] lipca 1998 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [...]. W ocenie Sądu wojewódzkiego organy nie naruszyły prawa, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jak wskazują akta administracyjne, a przede wszystkim dokumentacja złożona przez samych wnioskodawców wraz z żądaniem, zasadne było twierdzenie o istnieniu innej uzasadnionej przeszkody, o której mowa w art. 61a k.p.a., uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy, żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, oparli swoje roszczenie na treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis przewidywał również, w stanie prawnym właściwym dla decyzji podziałowej, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest więc obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Do wniosku o ustalenie odszkodowania skarżący przedłożyli dokumentację wprost wskazującą na istnienie przeszkody sprzeciwiającej się wszczęciu postępowania, tj. porozumienie z [...] kwietnia 2004 r. dotyczące nieodpłatnego przekazania wydzielonej pod drogę działki w zamian za nienaliczenia opłaty adiacenckiej od podziału, które zostało zawarte 6 lat po wydaniu decyzji podziałowej. Wobec takich okoliczności, wynikających z dokumentów przedłożonych do wniosku, zadaniem organu przed wszczęciem postępowania było ich ustalenie i ocena jako przeszkody do prowadzania postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Ta przeszkoda, w ocenie Sądu wojewódzkiego, mogła i powinna być wyjaśniona przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co z kolei stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. W okolicznościach niniejszej sprawy można było tę kwestię wyjaśnić przed samym wszczęciem postępowania, ponieważ sam fakt zawarcia porozumienia przez wnioskodawców w ogóle nie był kwestionowany. Wnioskodawcy natomiast podważali jego treść wskazującą na intencje stron oraz w tym kontekście jego prawną skuteczność, w szczególności kwestionując możliwość zrzeczenia się odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości. Istnienie innej uzasadnionej przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego, wynikającej z uprzedniego ustalenia odszkodowania było warunkowane przyjęciem lub odrzuceniem określonego poglądu prawego co do skuteczności zrzeczenia się odszkodowania w konkretnych okolicznościach faktycznych. W rozważanej sprawie o możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego przesądzała odpowiedź na pytanie, czy oświadczenie wnioskodawców zawarte w porozumieniu z [...] kwietnia 2004 r. może być potraktowane jako zrzeczenie się odszkodowania, które stanowi skuteczną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Odpowiadając twierdząco na to pytanie Sąd wojewódzki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko aprobujące wykładnię zaprezentowaną w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17. Sąd Najwyższy, analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, a w pewnych okolicznościach wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego), przywołując orzecznictwo sądów, w których uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. W wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 NSA przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Przywołane orzeczenia oraz aktualne orzecznictwo, które Sąd wojewódzki w pełni podzielił, dopuszcza więc, co do zasady, możliwość zwolnienia z długu przyszłego. W tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Natomiast żądanie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień bądź gdy strona uprawniona dobrowolnie z niego zrezygnowała, składając jednostronne oświadczenie woli o zrzeczeniu się tego roszczenia, które dotarło do adresata – Gminy i nie zostało jednocześnie z nim odwołane (art. 61 k.c.). Wobec tego, sytuację prawną skarżących kształtuje treść porozumienia z [...] kwietnia 2004 r., które w ocenie Sądu, powinno być traktowane jako oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania. Zostało ono zawarte już po wydaniu decyzji podziałowej i jednoznacznie oznaczono w nim przedmiot – działkę nr [...], wskazując, że powstała ona na skutek geodezyjnego podziału i jest przeznaczona pod drogę. Natomiast samo stwierdzenie o nieodpłatnym przekazaniu Gminie tej działki w zamian za odstąpienie od naliczania opłat adiacenckich, może być uznane za formę ustalenia odszkodowania. Sąd Najwyższy, a za nim aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, uznał bowiem, że ustalenie wysokości odszkodowania może przybierać formę zrzeczenia się tego roszczenia, co oznacza, że w tym wypadku nieruchomość przechodzi na rzecz podmiotu publicznego nieodpłatnie – odszkodowanie bowiem nie przybiera postaci określonej kwoty i nie jest wypłacane. Taką też treść ma oświadczenie zawarte w porozumieniu z [...] kwietnia 2004 r., tj. działka jest przekazywana nieodpłatnie. Wolą skarżących było więc zaakceptowanie sytuacji odjęcia przysługującego im prawa własności bez uzyskania konkretnej płatności ze strony Gminy, a jedynie za odstąpienie przez organ od naliczania opłaty adiacenckiej. Sąd wojewódzki dodał, że porozumienie zostało zawarte między skarżącymi a Gminą, reprezentowaną przez Wójta, a więc podmiot uprawniony do orzekania w przedmiocie ww. opłaty, w tym też decydowania o zwolnieniu z takiej opłaty. Także ten podmiot, Wójt, podpisał porozumienie. Wobec tego należy uznać, że porozumienie to zostało zawarte między właściwymi podmiotami, a ponadto skuteczność tej czynności prawnej nie została podważona w odpowiednim trybie. Skoro więc w niniejszej sprawie już z dokumentów dołączonych do wniosku jednoznacznie wynikało, że wnioskodawcy zrzekli się odszkodowania za objęty wnioskiem grunt, a zatem doszło do skonsumowania roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnym określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., brak było podstawy prawnej do orzekania przez organy w tej samej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie ważność i skuteczność zrzeczenia nie została podważona przed sądem powszechnym, a nie mogła być ona badana w drodze postępowania administracyjnego. To wszystko, w ocenie Sądu, stanowiło "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co prawidłowo ustaliły organy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. N. i J. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie Wojewody o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty, pomimo że podanie do organu administracji (Starosty) zostało wniesione przez osoby będące stroną, oraz że nie występowały uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w rozumieniu normy art. 61a § 1 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie Wojewody, a tym samym przyjęcie, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że przedmiotem porozumienia z [...] kwietnia 2004 r., pomiędzy Gminą K. a skarżącymi było zrzeczenie się przez skarżących odszkodowania, względnie, że doszło do uzgodnienia odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., kiedy treść porozumienia prowadzi do odmiennych wniosków, c) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uzasadnieniu wyroku w sposób uniemożliwiający ustalenie, jaka przesłanka stanęła u podstaw zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżący zrzekli się odszkodowania, a jednocześnie, że odszkodowanie to zostało ustalone i przyjęło postać odstąpienia przez Gminę K. od naliczenia opłat adiacenckich, 2) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 7 i 8 § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić poprzez zobowiązanie złożone przez jednostkę samorządu terytorialnego (Gminę) do odstąpienia od naliczenia wobec byłego właściciela opłaty adiacenckiej, a ponadto, że może to nastąpić niezależnie od występowania przesłanek do naliczenia tej opłaty. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowień Starosty i Wojewody oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczyli też, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Jej zastosowanie powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca w tym przepisie wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. W przepisie tym chodzi o przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymienia się m.in. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdy nastąpiło przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 61 (a); B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2019, s. 421). Celem wprowadzenia tego przepisu do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13 – wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16, CBOSA) Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie okolicznością, na którą powołał się organ, odmawiając wszczęcia postępowania, było zawarcie porozumienia z [...] kwietnia 2004 r. Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że powyższa okoliczność mogła stanowić oczywistą i "na pierwszy rzut oka" dostrzegalną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie odszkodowania, na postawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., a który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zwłaszcza w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalenia odszkodowania w drodze ww. porozumienia. Ocena tego porozumienia powinna nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Należy też zauważyć, że w przypadku stwierdzenia w wyniku podjętych przez organ działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, organ powinien umorzyć postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania. Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. W tej sytuacji przedwczesne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. rozpatrzy cały materiał dowodowy, a następnie rozpozna sprawę merytoryczne, wydając stosowną do wyników postępowania wyjaśniającego decyzję administracyjną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 202 § 2 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.