I OSK 915/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1269/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1269/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z [...] lipca 2019 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. S., [...] maja 2019 r., złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą M. G., która została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Wójt Gminy B. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Wójt ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że skarżąca jest siostrą M. G., która jest osobą wymagającą opieki, gdyż orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w M. z [...] lutego 1997 r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo istnieje od dzieciństwa i ma charakter trwały. Skarżąca nie pracuje zawodowo i nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, opiekę tę sprawuje stale, regularnie i permanentnie. Rodzice M. G. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obecny stan zdrowia nie pozwala im na sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną córką, na dowód czego zostały przedłożone zaświadczenia lekarskie. Ojciec, F. G., otrzymuje świadczenie emerytalne, natomiast matka, L. G., pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Wójt stwierdził więc, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca należy do grona osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym na mocy art. 17 ust. 1a ustawy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione będą łącznie następujące przesłanki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie oboje rodzice uprawnionej do opieki żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego zachodzi zatem przesłanka negatywna do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. Organ wyjaśnił, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o."), który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona jednak dla konkretnych przypadków, a więc dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Organ odwoławczy podkreślił, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego uzyska osoba zobowiązana w dalszej kolejności dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji – gdy takiej osoby nie będzie, albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. W ocenie organu odwoławczego, nawet przyjmując, że jak wynika z zaświadczeń lekarskich zalegających w aktach sprawy, rodzice uprawnionej nie mogą sprawować opieki nad córką, to brak jest dowodów na to, że nie mogą oni, pobierając własne świadczenia, finansować sprawowania takiej opieki przez osobę trzecią. Obowiązek alimentacyjny, jaki niewątpliwie obciąża rodziców uprawnionej do opieki, poza dostarczaniem w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź osobistymi staraniami, może polegać także na świadczeniu określonych sum pieniężnych. Skargę na ww. decyzję wniosła M. S., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o. w zw. z art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie błędnej, wyłącznie literalnej, wykładni tych przepisów, z pominięciem treści art. 132 k.r.o. oraz konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej i wynikającego z Konstytucji RP nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że M. G. legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w M. z [...] lutego 1997 r. o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i wymaga opieki osób drugich. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że wymaga ona całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Opiekę nad nią aktualnie zapewnia wyłącznie skarżąca i jest to opieka stała, adekwatna do potrzeb osoby niepełnosprawnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji dokonały literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którą w związku z tym, że rodzice M. G. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, zachodzi przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia, a wykonanie obowiązku alimentacyjnego przez rodziców względem córki może polegać również na świadczeniu określonych sum pieniężnych. Taka wykładnia, zdaniem sądu, jest jednak niewystarczająca. Sąd podkreślił, że dokonując wykładni przepisów u.ś.r. należy mieć na względzie również cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach, a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia. Dodatkowo, art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co jest nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd wojewódzki nie zakwestionował faktu, że teoretycznie F. G. i L. G. są zdolni do sprawowania opieki, gdyż nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak wskazał, że ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można rygorystycznie stosować w sytuacji, gdy wskazany przez ustawodawcę potencjalny opiekun, z obiektywnych względów, nie może realizować swych obowiązków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do oceny rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez rodziców skarżącej nad wymagającą opieki niepełnosprawną córką (siostrą skarżącej), z uwagi na ich wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń. W aktach znajduje się bowiem dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia F. G. i L. G., a także szczegółowy kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, w jaki sposób osoby te funkcjonują, oraz w jakim zakresie M. G. wymaga opieki. Należy również wskazać, że aktualnie zarówno F. G., jak i L. G. legitymują się orzeczeniami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sąd wojewódzki nie zgodził się także z argumentacją organu odwoławczego, zgodnie z którą rodzice skarżącej, pobierając własne świadczenia, są w stanie finansować sprawowanie opieki nad ich córką przez osobę trzecią, podkreślając, że organ nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń odnośnie ich sytuacji materialnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez uznanie, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u rodziców osoby wymagającej opieki, powoduje zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej do tej opieki w dalszym stopniu, co czyni ją także osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] sierpnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Pismem z [...] marca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami. W myśl natomiast ust. 1a powołanego przepisu, świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu podkreślić trzeba, że art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzuje warunków jej przyznania, tym samym pozostawia ustawodawcy określenie form i przesłanek jej przyznania. Dlatego, okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonych warunków przyznania świadczenia i określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Trafnie uznał WSA w Olsztynie w wyroku z 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/643/19 (wyrok dostępny pod adresem internetowym - orzeczenia.nsa.gov.pl), że ani organ ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego w rozpoznawanej sprawie przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada zatem celom ustawy. Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Dlatego brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym, gdy rodzice osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy rodzice są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce rodziców (i w ramach ich obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawna córką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie inna interpretacja powołanych wyżej przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w orzeczeniach przytoczonych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, rodzice niepełnosprawnej M. G. – F. G. i L. G., nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. S. jest siostrą M. G., zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby być jej przyznane tylko wówczas, gdyby ziściły się warunki, o jakich mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Zobowiązany bowiem do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych powodów zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że nie ma podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze na niepełnosprawną siostrę, gdyż rodzice osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc M. S. nie wykaże, że rodzice legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełniania przez nich obowiązków wobec niepełnosprawnej córki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Tym samym, tracą na znaczeniu zarówno powołane w skardze kasacyjnej okoliczności w zakresie oceny wyłączenia możliwości sprawowania opieki przez rodziców jak i sprawowania tej opieki przez M. S. Ponadto okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak już podano, istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez F. G. i L. G. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest zasadna, a sprawa dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżąca swoim postępowaniem nie przyczyniła się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.