II SA/Rz 1269/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. S. (dalej w skrócie: "skarżąca"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu 8 maja 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą M. G., która została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji Wójt powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1-3a, art. 26, art. 28 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497). W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że skarżąca jest siostrą M. G., która jest osobą wymagającą opieki, gdyż orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w [...] z dnia [...] lutego 1997 r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo istnieje od dzieciństwa i ma charakter trwały. Skarżąca nie pracuje zawodowo i nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, opiekę tą sprawuje stale, regularnie i permanentnie. Rodzice M. G. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz obecny stan ich zdrowia nie pozwala im na sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną córką, na dowód czego zostały przedłożone zaświadczenia lekarskie. Ojciec F. G. otrzymuje świadczenie emerytalne, natomiast matka L. G. pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Wójt stwierdził więc, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż nie spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4, i 1a u.ś.r. Następnie SKO stwierdziło, że skarżąca należy do grona osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym na mocy art. 17 ust. 1a ustawy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku gdy spełnione będą łącznie następujące przesłanki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w niniejszej sprawie oboje rodzice uprawnionej do opieki żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO zachodzi zatem przesłanka negatywna do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. SKO wyjaśniło, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i opiekuńczy (dalej w skrócie: "k.r.o."), który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. SKO wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona jednak dla konkretnych przypadków to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. SKO podkreśliło, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego uzyska osoba zobowiązana w dalszej kolejności dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Zdaniem SKO, nawet przyjmując, że jak wynika z zaświadczeń lekarskich zalegających w aktach sprawy rodzice uprawnionej nie mogą sprawować opieki nad córką, to brak jest dowodów na to, że nie mogą oni pobierając własne świadczenia finansować sprawowania takiej opieki przez osobę trzecią. Obowiązek alimentacyjny jaki niewątpliwie obciąża rodziców uprawnionej do opieki, poza dostarczaniem w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź osobistych staraniach, może polegać także na świadczeniu określonych sum pieniężnych. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o. w zw. z art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dokonanie błędnej, wyłącznie literalnej wykładni tych przepisów, z pominięciem treści art. 132 k.r.o. oraz konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej i wynikającego z Konstytucji RP nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Konsekwencją tego naruszenia była zaś odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżąca jest osobą faktycznie sprawującą opiekę nad siostrą M. G. i zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca na poparcie swoich zarzutów przytoczyła wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, oraz z dnia 19 lutego 2016 r., I OSK 1670/14. Następnie skarżąca podniosła, że wprawdzie rodzice M. G. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże w świetle załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej nie ulega wątpliwości, że każde z nich cierpi na poważne schorzenia zdrowotne. F. G. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, natomiast L. G. ubiega się aktualnie o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca podniosła również, że rodzice osoby wymagającej opieki nie są w stanie finansować sprawowania opieki nad córką przez osobę trzecią. F. G. otrzymuje emeryturę w wysokości 1571,01 zł miesięcznie, natomiast L. G. rentę rolniczą w kwocie ok. 700 zł kwartalnie. Skarżąca wskazała ponadto na niekonsekwencję SKO, które w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. opowiedziało się za celowościową wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r., natomiast w zaskarżonej decyzji uznało, że właściwą i jedynie słuszną jest wykładnia językowa powyższych przepisów. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, M. G. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sprawie bezspornym jest, iż M. G. legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w [...] z dnia [...] lutego 1997 r. o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i wymaga opieki osób drugich. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że M. G. wymaga całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Nie było również kwestionowane, że opiekę aktualnie zapewnia wyłącznie skarżąca i jest to opieka stała, adekwatna do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji dokonały literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. stwierdzając, że w związku z tym, iż rodzice M. G. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, zachodzi przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto SKO stwierdziło, że wykonanie obowiązku alimentacyjnego przez rodziców względem córki może polegać również na świadczeniu określonych sum pieniężnych. Sąd podziela zarzut skargi, iż dokonanie przez organy wyłącznie literalnej wykładni ww. przepisów u.ś.r., w niniejszej sprawie jest niewystarczające. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż dokonując wykładni przepisów u.ś.r. należy mieć na względzie również cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Wybranie więc przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną (tak m. in. w wyrokach NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16, z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14). Sąd wskazuje przy tym, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. ma również oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazuje w szczególności na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, w którym Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Sąd wyjaśnia, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., a zatem teza powyższa jest nadal aktualna. Sąd stwierdza, że odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co jest nie do zaakceptowania w świetle wspomnianych wyżej konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd nie kwestionuje, że F. G. i L. G. teoretycznie są zdolni do sprawowania opieki, gdyż nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże jak Sąd wyżej wskazał, ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można rygorystycznie stosować w sytuacji, gdy wskazany przez ustawodawcę potencjalny opiekun, z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do oceny rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez rodziców skarżącej nad wymagającą opieki niepełnosprawną córką (siostrą skarżącej), z uwagi na ich wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń. W aktach znajduje się bowiem dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia F. G. i L. G., a także szczegółowy kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, w jaki sposób osoby te funkcjonują, oraz w jakim zakresie M. G. wymaga opieki. Należy również wskazać, że aktualnie zarówno F. G. jak i L. G. legitymują się orzeczeniami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do stanowiska SKO, iż rodzice skarżącej pobierając własne świadczenia są w stanie finansować sprawowanie opieki przez osobę trzecią, Sąd stwierdza, że argumentacja ta na gruncie niniejszej sprawy jest błędna. Niezależnie bowiem od tego, że SKO nie poczyniło wystarczających ustaleń odnośnie sytuacji materialnej F. G. i L. G., ograniczając się wyłącznie do ustalenia wysokości ich dochodów, a zatem nie można stwierdzić czy są faktycznie w stanie finansować opiekuna dla niepełnosprawnej córki, zwłaszcza, że wymaga ona całodobowej opieki, to w istocie stanowisko to wymuszałoby opłacanie osób trzecich do sprawowania całodobowej opieki nad M. G., podczas gdy jeden z bliskich członków rodziny (siostra), dobrowolnie opiekę taką sprawuje, i jak wynika z wywiadu rodzinnego, sprawuje ją bez zarzutów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Wójta. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniwszy wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku, dokona ponownej oceny materiału dowodowego i ustali, czy całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w szczególności podeszły wiek rodziców osoby wymagającej opieki, ich stan zdrowia, wreszcie zakres wymaganej opieki pozwalają na przyjęcie, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanej w dalszej kolejności skarżącej względem jej siostry, co czyni ją również osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.