I OSK 1670/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 233/14 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 233/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2013 r. L. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją niepełnosprawną siostrą T. W.. Prezydent Miasta O., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.) - dalej u.ś.r., odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad siostrą. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że T. W. mieszka wraz z rodzicami K.W. i W. W. a opiekę nad nią sprawuje siostra L. M.. Mimo sprawowanej opieki przez L.M. nad niepełnosprawną siostrą nie są spełnione ustawowe wymagania do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym oboje rodzice winni legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a z ustaleń organu wynika, że ojciec osoby niepełnosprawnej W. W. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. M.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że T. W. ur. 30 grudnia 1973 r. chora na porażenie mózgowe orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 27 sierpnia 1990 r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej. Matka T.W. K. W. orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 22 lutego 1978 r. także jest zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej, natomiast ojciec W.W. orzeczeniem z dnia 26 marca 2013 r. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że T.W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia. Organ odwoławczy podkreślił, że nie są spełnione pozostałe warunki od których uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu. W przedmiotowej sprawie byłoby to możliwe, gdyby ojciec T. W. posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo Kolegium wskazało, że organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i nie jest dopuszczalne przyznanie żądanego świadczenia wbrew przepisom obowiązującego prawa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. M. ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu, tj. że wykładni art. 17 ust. 1 i 1a nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Podniosła, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną w ogólności oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przedstawiła sytuację zdrowotną oraz majątkową swojej rodziny, wskazując że odmowa świadczenia spowoduje konieczność ubiegania się o miejsce w Domu Pomocy Społecznej dla siostry lub rodziców Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 26 marca 2014 r. o zaliczeniu W. W. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się do wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Rozważenia wymaga, czy na tle tych przepisów, skarżąca ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, której matka ma również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności a ojciec legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z symbolem przyczyny niepełnosprawności 04-0 co jest traktowane na równi ze stopniem znacznym, który również sam wymaga opieki. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, że z wykładni powołanych przepisów wynika, iż osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu taka wyłącznie literalna wykładnia powołanych przepisów nie zasługuje na akceptację, gdyż prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy, przy dokonaniu językowej wykładni omówionych przepisów, przeszkodą dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego byłby fakt, że ojciec W. W. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a tylko o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy). Wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może takiej opieki sprawować narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd zwrócił uwagę, że może się zdarzyć się, iż z powodów leżących po stronie rodzica ( jak w niniejszej sprawie - umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz zakaz wszelkiego wysiłku, mocno zaawansowane schorzenia reumatologiczne rąk i kręgosłupa co powoduje, że sam wymaga opieki osoby trzeciej) wykluczona byłaby możliwość sprawowania przezeń opieki, co automatycznie pozbawiałoby wszystkich innych opiekunów spełniających kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie ojciec N. W. W.W. nie może sprawować nad nią opieki z uwagi na ogólny stan zdrowia co faktycznie spowodowało zaliczeniem go do znacznego stopnia niepełnosprawności już po wydaniu decyzji przez organy obu instancji. Można więc przyjąć, że brak w niniejszej sprawie możliwości sprawowania opieki przez ojca ma obiektywny charakter. Skarżąca sprawuje więc faktyczną opiekę nad trojgiem dorosłych, które aktualnie posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanego przepisu sprzeczną z wykładnią literalną przepisu, który jest jasny i nie wymaga stosowania wykładni celowościowej. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Kolegium podtrzymuje zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż aktualnie obowiązujące przepisy prawa (art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych) w sposób jednoznaczny określają przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu. Organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Nie jest zaś dopuszczalne przyznanie żądanego świadczenia wbrew przepisom obowiązującego prawa, byłoby to bowiem działanie bez podstawy prawnej. Zastosowanie zatem w rozpoznawanej sprawie innej wykładni, niż wykładnia języka było niezasadne. Organ zauważył ponadto, że wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, na które powołuje się strona dotyczą decyzji podjętych w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed zmianą stanu prawnego dotyczącego zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych, która weszła w życie od 1 stycznia 2013 r. W świetle aktualnego brzmienia ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1a pkt 3) przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu określone są jednoznacznie. Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu tylko wówczas gdyby nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub też osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 ust.1 a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię. Jak wynika z decyzji wydanych w sprawie podstawą odmowy przyznania L. M. świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust.1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art.17 ust.1 pkt 4 wymienionej ustawy. Organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały wykładni literalnej wskazanych wyżej przepisów. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1 a, czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej będącej siostrą osoby wymagającej opieki z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, w sytuacji, gdy rodzice skarżącej żyją, matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś ojciec skarżącej w dacie wydania decyzji w sprawie legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało osobom spełniającym warunki określone w art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy " nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki"( art.17 ust. 1 a). Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. poz.1548) art.17 ust.1 i 1 a otrzymał następujące brzmienie: " 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Literalna wykładnia art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1 a pkt 1 uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest wystarczająca. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach, czyli przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art.17 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art.132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną ( art. 18 Konstytucji RP). W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy matka osoby niepełnosprawnej wymaga opieki, bo nie może się poruszać, zaś ojciec u którego stwierdzono umiarkowany stopień niepełnosprawności z oznaczeniem symbolu niepełnosprawności 04-O także wymaga opieki - orzeczenie o niepełnosprawności z zaleceniem korzystania z usług opiekuńczych i rehabilitacyjnych, chory na kręgosłup, chorobę zwyrodnieniową kości i stawów, dotknięty szeregiem innych chorób wymienionych w aktach administracyjnych sprawy, opiekę nad chorą siostrą sprawuje L. M.. Tak też wynika z ustaleń zawartych w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie. Okoliczność niepełnosprawności w stopniu znacznym ojca skarżącej potwierdza złożone przed Sądem pierwszej instancji orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Literalna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzi do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, a zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności (siostra), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art.71 ust.1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: " Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. Z powyższych względów wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.