II OZ 575/20

Dnia 10 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2945/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2945/19, odrzucił skargę E. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 1999 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca złożyła skargę z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zdaniem Sądu, skarżąca dwukrotnie złożyła w Radzie [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczące przedmiotowej uchwały – w dniu 31 lipca 2019 r. oraz 13 listopada 2019 r. Za skuteczne Sąd uznał pierwsze z tych wezwań, co oznacza, że wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. To zaś oznacza, zdaniem Sądu, że skarga wniesiona 15 listopada 2019 r. przekracza ten termin i w związku z tym podlega odrzuceniu. W zażaleniu na postanowienie skarżąca stwierdziła, że nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi, gdyż wezwanie z 31 lipca 2019 r. "zostało skierowane do Rady [...], co w istocie stanowiło złożenie pisma do niewłaściwego organu, z uwagi na fakt, że organem właściwym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie jest Prezydent [...], czego potwierdzenie stanowi uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12". Wyjaśniła, że mając na uwadze, iż Rada [...] nie przekazała, pomimo ciążącego na niej obowiązku, pisma z 31 lipca 2019 r. do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i nie poinformowała o tym fakcie składającej pismo, to skarżąca skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 13 listopada 2019 r. do Prezydenta [...], jako organu właściwego. Zatem wnosząc w dniu 15 listopada 2019 r. skargę nie przekroczyła terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. W odpowiedzi na zażalenie organ administracji wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wywołanego niniejszym postępowaniem według norm przepisanych. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ zaskarżoną uchwałę podjęto przed 1 czerwca 2017 r., wzorcem kontroli zachowania trybu i terminu do wniesienia skargi pozostają przepisy obowiązujące przed tą datą, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zatem termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji i czego skarżąca nie kwestionuje, wynosi 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na takie wezwanie. W sytuacjach zaś, gdy odpowiedź została udzielona termin ten wynosi 30 dni od daty jej doręczenia; w takim wypadku termin 60 dni uznaje się za bezprzedmiotowy. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinna być natomiast udzielona przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania, w tym przypadku – Radę [...]. Co więcej, w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego odpowiedź taka musi przybrać formę uchwały rady uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia wezwania (tak postanowienie NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2954/13). W rozpoznawanej sprawie założenie skarżącej, iż Rada [...] nie była organem właściwym do skierowania do niej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest błędne z kilku powodów. Po pierwsze, rada gminy ma zdolność sądową. Z art. 25 § 1 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zdolność sądową mają m.in. organy administracji publicznej. Rada [...] jest organem administracji publicznej, w związku z czym ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), np. z jej art. 98 ust. 3a wynika, że w określonych sytuacjach, na rozstrzygnięcie nadzorcze, czy na zarządzenie zastępcze, skargę może wnieść organ gminy, czyli także rada gminy. Skoro zaś rada gminy może wnieść skargę do sądu administracyjnego to musi posiadać zdolność sądową. Wywodzenie tezy, że rada gminy nie ma zdolności sądowej z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, jest niezasadne. Pomijając to, że po podjęciu tej uchwały zmienił się stan prawny w ten sposób, że w art. 25 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazano, że organ administracji ma zdolność sądową, zauważyć należy, że uchwała ta nie dotyczy zdolności sądowej rady gminy, ale tego, kto ma zdolność procesową w sprawie, w której została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę rady gminy. Ponadto z samej sentencji tej uchwały wynika, że rada gminy może działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym samodzielnie, mianowicie gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Nie ulega więc wątpliwości, że podejmując tę uchwałę NSA przyjmował, że rada gminy ma zdolność sądową. Po drugie, z całą pewnością organ administracji ma zdolność sądową wtedy, gdy jest legitymowany biernie, czyli wówczas, gdy przedmiotem skargi jest jego działanie lub bezczynność. Kontrowersje w niektórych sprawach może budzić legitymacja czynna organu, w szczególności, czy legitymowanym do wniesienia skargi jest [...], czy Rada [...], a nie organ wykonawczy, czyli Prezydent [...], który jest jedynie uprawniony do reprezentowania obu "konkurencyjnych" podmiotów (rady gminy i gminy), przy czym w przypadku gminy na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, zaś w przypadku rady gminy na podstawie uchwały (np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Po trzecie, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez gminy warszawskie po dniu 1 stycznia 1995 r. oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy Wesoła stają się miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Organem właściwym do uchwalania lokalnych planów miejscowych jest obecnie Rada [...]. Wobec tego to do Rady [...] należało wnosić wezwania do usunięcia naruszenia prawa związanego z konkretnymi postanowieniami uchwalonego przez ten organ planu miejscowego. Ponadto, wbrew zarzutom zażalenia, w sprawie nie ma zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., gdyż przepisu tego nie stosuje się do przekazywania pism między jednostkami pomocniczymi i organami tej samej gminy. Przemawia za tym treść art. 101 § 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisy k.p.a. stosuje się tylko w zakresie regulacji terminów do załatwiania spraw. W tej sprawie powyższe rozważania oznaczają, że pierwsze z wezwań (tj. wezwanie z 31 lipca 2019 r.) skierowane do Rady [...] zostało złożone w sposób skuteczny, a jego złożenie otworzyło termin do wniesienia skargi na uchwałę. Zatem przyjąć należy, że z uwagi na brak odpowiedzi organu na wezwanie zastosowanie miał sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania z 31 lipca 2019 r. do usunięcia naruszenia prawa. Jako, że skargę do Sądu wniesiono w dniu 15 listopada 2019 r., to oznacza, że złożono ją po upływie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – a więc po upływie terminu do jej wniesienia. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu, a wniesione na nie zażalenie podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego NSA stwierdził, że nie może on być uwzględniony z uwagi na treść art. 209 p.p.s.a.