VII SA/Wa 1666/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...][...]znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dalej: "skarżąca") z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w [...] jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) w związku z niewykonaniem obowiązku. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]") decyzją nr [...] nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Wykonanie obowiązku miało polegać m.in. na demontażu i odtworzeniu balkonów zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. E. P. nr upr. [...] z czerwca 2012 r., dotyczącej balkonów elewacji i obróbek blacharskich w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Przyczyną nałożenia na skarżącą ww. obowiązku było stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi, bądź bezpieczeństwu mienia. Doszło bowiem do zawalenia się płyty balkonowej jednego z balkonów. Organ nadzoru budowlanego stwierdził też że balkony w ww. budynku są w niewłaściwym stanie i dlatego wydał decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "pr.bud."). Opisany obowiązek nie został w pełni wykonany, gdyż skarżąca przez dłuższy czas zbierała środki finansowe na przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, a także prowadziła długotrwałe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne ubiegając się o pozwolenie konserwatorskie na roboty budowlane przy zabytku. Postępowania te zostały zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2019 r. Już wcześniej jednak, w dniu [...] lipca 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym, które wykazały, że balkony zostały zdemontowane, lecz nieodtworzone. W związku z tym w dniu [...] lipca 2018 r. PINB dla [...] wystawił upomnienie nr [...] wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2012 r. Następnie, w dniu [...] października 2018 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że powyższy obowiązek nadal nie został wykonany. W związku z tym, w dniu [...] grudnia 2018 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...], który skutecznie doręczono zobowiązanej w dniu [...] stycznia 2019 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. PINB dla [...] wskazał, że w trakcie kontroli z dnia [...] marca 2019 r. przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika organu na podstawie art. 84a ust. 2 pkt. 2 pr.bud. (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 dalej: "pr.bud.") stwierdzono, że przedmiotowy obowiązek wykonania robót budowlany nie został do końca spełniony. Ten fakt stanowił podstawę do zastosowania w stosunku do zobowiązanego - Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] środka egzekucyjnego przewidzianego w art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, zwanej dalej: "u.p.e.a."). 3. Z uwagi na nieskuteczność działań podjętych przez PINB dla [...], organ wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą jako zobowiązaną jednorazowej grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych 00/100). Organ zobowiązał skarżącą do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni oraz do całkowitego wykonania obowiązków określonych w tej decyzją w terminie 90 dni od dnia jej doręczenia, a ponadto na podstawie art. 64a u.p.e.a., ustalił opłatę za ww. czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł (słownie; sześćdziesiąt osiem złotych). Ww. postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Organ wyjaśnił, że wobec stwierdzenia niewykonywania w całości nałożonych ww. postanowieniem obowiązków, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanej (skarżącej), z zachowaniem obowiązków przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a. W dniu[...]lipca 2018 r. stronie skutecznie doręczono upomnienie z [...]lipca 2018 r., a [...] stycznia 2019 r. - tytuł wykonawczy z [...] grudnia 2018 r. PINB dla [...] wskazał, że środki egzekucyjne nie stanowią kary, lecz są formą nacisku, mającą na celu skuteczne skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania. Organ podkreślił też, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanych spośród dostępnych w egzekucji obowiązków niepieniężnych, bowiem nie powoduje powstania po ich stronie dodatkowych kosztów, jak w przypadku zastosowania wykonania zastępczego. W razie wykonania ww. obowiązków, grzywna w celu przymuszenia może, podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Od zobowiązanego zatem zależy, czy wykona nałożone obowiązki, a w konsekwencji - czy poniesie rzeczywiste koszty nałożonej grzywny. 4. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. zażalenie na ww. postanowienie PINB dla [...] wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie m.in.: – art. 6 § 1 u.p.e.a, a polegającym na zastosowaniu środka w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy nie ma przesłanek do jego zastosowania albowiem skarżąca dopełniła w części obowiązki wynikające z decyzji PINB dla [...] z [...] października 2012 r. w postaci demontażu przedmiotowych balkonów, W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu skarżąca wniosła o stwierdzenie naruszenia: – art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł nie zaś grzywny w znacząco niższej wysokości, pomimo że skarżąca dopełniła w części obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] października 2012 r. w postaci demontażu przedmiotowych balkonów. Działająca na rzecz skarżącej spółka [...]Sp. z o.o. dokonała szeregu działań zmierzających m.in. do wykonania pozostałej części ww. decyzji w postaci odtworzenia przedmiotowych balkonów i na dzień składania niniejszego zażalenia prowadziła postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała również na szereg obiektywnych okoliczności opóźniających odtworzenie przedmiotowych balkonów. Z tego względu działająca na rzecz skarżącej spółka [...] Sp. z o.o. podejmowała szereg działań w celu dokonania wspomnianego otworzenia dlatego też niezasadne jest nakładanie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł, albowiem zobowiązanie skarżącej jest w trakcie wykonywania, a w części już zostało wykonane. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości. 5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB dla [...] z [...] kwietnia 2019 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 dalej "k.p.a." ) i art. 83 ust. 2 pr.bud. [...] PINB podzielił argumentację zawarte w postanowieniu PINB dla [...] oraz wskazał, że organ ten zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Z akt organu powiatowego jednoznacznie wynika, że zobowiązana, pomimo tego, że decyzja PINB dla [...] z [...]października 2012 r. jest ostateczna, uchyla się od wykonania w całości obowiązków na nią nałożonych. Wobec niewykonania obowiązku przez okres 5 lat, organ ten był upoważniony do zastosowania środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia - w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ drugiej instancji wskazał, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. PINB dla [...] zasadnie uznał, że przedmiotowa kwota w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. W ocenie organu odwoławczego, PINB dla [...] właściwie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Podkreślił ponadto, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji pismem z [...] lipca 2019 r. skarżąca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: a) naruszenie 6 § 1 u.p.e,a. poprzez przyjęcie, że skarżąca uchyla się od obowiązku nałożonego decyzją PINB dla [...]z [...] października 2012 r., podczas gdy skarżąca oraz spółka [...] Sp. z o.o. podejmowała liczne kroki bezpośrednio zmierzające do wykonania nakazanego obowiązku; postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w celu uzyskania pozwolenia na budowę; b) art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na uznaniu, że istnieje konieczność przymuszenia skarżącej do wykonania nakazanego obowiązku, podczas gdy stale podejmowała ona kroki bezpośrednio zmierzające do jego wykonania, przy czym za częściowe niewykonanie przedmiotowych robót nie ponosi ona odpowiedzialności; c) art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy jest to bezprzedmiotowe ze względu na brak konieczności przymuszania skarżącej do wykonania przedmiotowego obowiązku, z uwagi na fakt wykonania przez skarżącą oraz spółkę [...] Sp. z o.o. dużej części nakazanych robót, co stanowi z kolei naruszenie zasady niezbędności w postępowaniu administracyjnym; d) art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości, podczas zachodzą przesłanki do miarkowania tej grzywny. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] WINB z dnia [...] maja 2019 r. oraz postanowienia PINB dla [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. 7. Odpowiadając w dniu [...] lipca 2019 r. na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli trafności wykładni właściwych przepisów prawa oraz prawidłowości ich zastosowania. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. 9. Sąd oddalił skargę gdyż uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu i w rozpatrywanej skardze skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa konsekwentnie nie podejmowała działań mających na celu pełne wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Początkowo, skarżąca skutecznie opóźniała termin wykonania obowiązku, korzystając z kilkukrotnego przesuwania przez organ rocznych terminów wyznaczonych na wykonanie obowiązku (patrz m.in. decyzja PINB z [...] listopada 2013 r. Nr [...] o zmianie decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...], k. 87 akt adm. oraz decyzja PINB z [...] listopada 2014 r. Nr [...]o zmianie decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r., k. 102 akt adm., a także decyzja PINB z [...] listopada 2015 r. Nr [...] o zmianie decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...], k. 133 akt adm.) Kolejno skarżąca kwestionowała też decyzje Prezydenta [...]o warunkach zagospodarowania terenu (k. 122 i 148 akt adm.). Skarżąca podejmowała również działania mające na celu opóźnienie wydania decyzji organu architektoniczno-budowlanego (Prezydent [...]), np. poprzez zawieszenie na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. toczącego się postępowania (k. 97 akt adm.). Ostatecznie skarżąca wystąpiła do PINB dla [...] z wnioskiem na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę pierwotnej decyzji z 2012 r. (decyzja organu I instancji: k. 152 oraz decyzja organu II instancji: k. 165akt adm.). Rozstrzygnięcia niekorzystne dla skarżącej były skarżone do sądu administracyjnego (sprawy: VII SA/Wa 787/17 oraz VII SA/Wa 1304/18). Natomiast co się tyczy nakazanych robót budowlanych, to skarżąca doprowadziła do zdemontowania wadliwych lub uszkodzonych balkonów, ale wbrew wskazanemu obowiązkowi nie doprowadziła do odtworzenia balkonów mimo że przedmiotowa kamienica przy ul. [...] stanowi obiekt zabytkowy. Nieuzasadnione są więc twierdzenia skarżącej, że naruszenie prawa polegały na nieuwzględnieniu faktu, że skarżąca "prawie wykonała", albo "w zasadniczej części wykonała" nałożone na nią obowiązki. Krótko rzecz ujmując: zrealizowanie połowy czynności, nie upoważnia do twierdzenia, że cała czynność została zrealizowana. Zasadnie zatem organ przyjął, że skarżąca konsekwentnie nie wykonuje przez okres ponad pięciu lat nałożonego na nią obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. 10. Z kolej analiza czynności podejmowanych przez właściwe organy na podstawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje że postępowanie prowadzone było prawidłowo, zarówno w zakresie podmiotowym (kompetencyjnym), jak i merytorycznym. W ocenie Sądu nie doszło ani do naruszenia art. 119 u.p.e.a. ani art. 122 u.p.e.a. W zaskarżonym postanowieniu jasno wskazano racje stojące za wszczęciem postępowania egzekucyjnego, jak i podjęte czynności: wystawienia tytułu wykonawczego oraz skierowanie do skarżącej właściwych wezwań do wykonania obowiązku: upomnienia nr [...]z [...] marca 2017 r. (k. 172 akt adm.) oraz upomnienia nr [...]z [...] lipca 2018 r. (k. 190 akt adm.). W szczególności Sąd uznaje, że w świetle zgromadzonego materiału nie ma podstaw, aby kwestionować nałożenie grzywny jako środka egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Grzywna jest bowiem środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Nie jest ona karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 743/19. Sąd nie ma przy tym podstaw prawnych, aby kwestionować wysokość wymierzonej grzywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sprawach dotyczących egzekucji zobowiązań wynikających z przepisów prawa budowlanego grzywna orzekana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2020 r.II SA/Gd 314/19, LEX nr 2773214). W przedstawionym stanie rzeczy zarówno postanowienie organu pierwszej instancji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]), jak i organu odwoławczego ([...]o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), należało uznać za zgodne z prawem. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.