II OSK 1047/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 512/19 w sprawie ze skargi K.D. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 512/19, oddalił skargę K.D. (dalej: "Skarżący") na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził wobec Skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w N. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. do Rady Miejskiej w N. skierował wezwanie do wygaszenia mandatu radnego z uwagi na wykorzystywanie przez Skarżącego lokalu użytkowego stanowiącego własność gminy, do prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Gminy nie wygasiła mandatu wskazując, że radny w 2017 r. wziął udział w przetargu na wynajem sali, która wcześniej pełniła funkcję świetlicy wiejskiej. Sala była zdewastowana bez instalacji wodnej, elektrycznej i centralnego ogrzewania. Naprawy wymagał dach i ściany. W momencie zawierania umowy najmu Skarżący nie był radnym, a przedmiotowy lokal nie został mu wynajęty na preferencyjnych zasadach. Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność w oparciu o majątek gminy, jest obowiązany do zaprzestania tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem mandatu. Zdaniem Wojewody nie można uznać, aby wykorzystane mienie było mieniem ogólnodostępnym, a więc korzystanie z niego było możliwe na zasadzie powszechnej dostępności. Nie chodzi tu bowiem o to, czy zawieranie danego rodzaju umów jest ogólnodostępne, lecz czy takie cechy wykazuje wykorzystane mienie komunalne. Podkreślił, że powołana regulacja ma charakter antykorupcyjny i wymuszający określoną postawę radnego, jako tej osoby, która ciesząc się powszechnym zaufaniem działa wyłącznie na rzecz swojej społeczności lokalnej, a nie na własny rachunek. Nie chodzi zatem w tym przypadku o dyskryminację osoby pełniącej funkcję radnego, lecz o zagwarantowanie wykonywania działalności radnego w sposób przejrzysty i niebudzący wątpliwości. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a wszelkie wątpliwości interpretacyjne nie powinny prowadzić do obejścia gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego. Sąd zaznaczył przy tym, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Mieniem komunalnym gminy jest zatem również mienie zarządzane przez Gminny Ośrodek Kultury. Sąd podkreślił, że analizowany zakaz nie dotyczy "własności", ani "zarządzania" mieniem komunalnym, ale "wykorzystania mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W ocenie Sądu powyższe sformułowanie odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy ma ono podstawę prawną, czy jest stałe, bądź jednorazowe, odpłatne, czy też nieodpłatne. Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie fakt, że do zawarcia umowy najmu doszło w drodze przetargowej, a lokal wymagał nakładów, nie ma wpływu na ocenę prawną. Również okoliczność, że lokal pozostaje w zarządzie Miejskiego Ośrodka Kultury, nie zmienia faktu, że pozostaje on mieniem komunalnym. Skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, z późn., zm.), dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że: a) ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu odpowiada hipoteza tego przepisu, zgodnie z którą zakazem prowadzenia działalności z użyciem mienia komunalnego objęte są przypadki, gdy radny korzysta z tego mienia w sposób korzystniejszy niż podmiot niemający statusu radnego; b) każdy przypadek korzystania z mienia komunalnego podlega hipotezie tego przepisu, nawet jeżeli chodzi o powszechnie dostępny majątek komunalny; c) przesłanka "z wykorzystaniem mienia komunalnego" obejmuje również przypadek najmu lokalu od odrębnego od gminy podmiotu, w którego władaniu lokal ten się znajduje; d) przesłanka "z wykorzystaniem mienia komunalnego" obejmuje również przypadek najmu mienia komunalnego w wyniku przeprowadzenia przetargu ustnego nieograniczonego, w którym cena najmu została ustalona przez podmiot administrujący lokalem, stanowiący odrębny podmiot prawa od gminy N., a stawka ta jest rynkowa; 2) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzi możliwość wpływania radnego na wysokość czynszu lokali użytkowych w gminie N., podczas gdy Rada gminy nie ma w świetle art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. kompetencji do ustalania w drodze uchwały minimalnych stawek czynszu najemnego z uwagi na to, że działanie takie nie mieści się w pojęciu "zasad zarządu mieniem gminy"; 3) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w myśl art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 712, z późn zm.), dalej: "u.g.n.", naliczanie należności za nieruchomości udostępniane z zasobu gminy jest kompetencją odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a w przypadku instytucji kultury, na podstawie art. 27 ust. 1 z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194), dalej: "u.d.k.", mieniem powierzonym tej jednostce administruje bezpośrednio sama instytucja. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że celem art. 24f ust. 1 u.s.g. jest zapewnienie, że radny nie będzie uzyskiwał nieuprawnionych korzyści dla siebie lub powiązanych z nim osób, a przesłanka "korzystania z mienia komunalnego" ma niejasne granice desygnatów. Zaznaczył, że rozbieżność linii orzeczniczej sądów administracyjnych, co do zakresu stosowania art. 24 f ust. 1 u.s.g. wskazuje, że przepis ten nie może być stosowany automatycznie, a ustawodawca nie objął zakresem zastosowana każdego przypadku wykorzystania majątku gminnego przez radnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Skarżącego ratio legis omawianego przepisu wskazuje na dążenie do wykluczenia przypadków, w których radny wykonując mandat w gminie i podejmując decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie mieniem komunalnym, w stosunku do innych podmiotów bez statusu radnego. Tym samym zakres zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje te przypadki, w których zachodzi niebezpieczeństwo wykorzystania przez radnego swojej uprzywilejowanej pozycji w gminie przy wykorzystaniu mienia komunalnego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacjach, gdy radny korzysta z mienia komunalnego na tych samych zasadach co inni mieszkańcy gminy. Skarżący argumentował, że Gminny Ośrodek Kultury jest odrębną od gminy osobą prawną, która samodzielnie gospodaruje przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Tym samym gmina nie może swobodnie korzystać z mienia przekazanego instytucji kultury, gdyż instytucja ta ma do niego określone prawo zależne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działalności Wojewody [...] jako organu administracji. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Naruszenie tego zakazu – zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego – powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Analiza przytoczonego powyżej przepisu wskazuje, że do zastosowania tego zakazu wymagane jest, aby radny prowadził działalność gospodarczą (samodzielnie lub w formie spółki), w tym również zarządzał taką działalnością lub ją reprezentował z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Nie jest przy tym istotne, czy radny rozpoczął korzystanie z mienia komunalnego przed, czy po objęciu mandatu radnego. Przepis ten nie wskazuje również, czy stosuje się go wyłącznie do mienia objętego przez radnego w drodze niekonkurencyjnej, ani czy ewentualne należności ponoszone przez radnego z tytułu wykorzystania mienia komunalnego muszą odbiegać od stosowanych w przypadku innych korzystających niebędących radnymi. Oznacza to, że zastosowanie tego przepisu możliwe jest również w przypadkach, gdy radny wszedł w posiadanie mienia komunalnego w drodze przetargu nieograniczonego, a cena najmu jest rynkowa i nie odbiega od ceny, którą musieliby uiszczać inni najemcy wygrywający przetarg w podobnych okolicznościach. Odnotować przy tym należy, że celem ustanowienia analizowanego przepisu było wytworzenie określonych standardów działania organów samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20) przez przeciwdziałanie działaniom, które mogłyby u obywateli budzić wątpliwości w zakresie równości traktowania uczestników życia gospodarczego i osób piastujących funkcje w organach samorządu terytorialnego. Cel taki przemawia zatem za szerokim ujęciem sytuacji mieszczących się w hipotezie normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 24f ust. 1 u.s.g. Jedynie orzecznictwo – w drodze wyjątku – przyjmuje, że poza zakresem sytuacji objętych hipotezą przedmiotowego przepisu pozostają sytuacje, w których działalność prowadzona jest przez radnego w oparciu o mienie gminy powszechnie dostępne (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2843/14). Zauważyć jednakże należy, że podejście takie stanowi wyjątek w stosunku do podstawowej zasady zmierzającej do objęcia zakresem zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. możliwie szerokiej kategorii zachowań godzących w budowanie zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego i jako taki nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2889/17). Tym samym mieniem ogólnodostępnym nie będzie mienie, które zostało wystawione jako przedmiot najmu lub dzierżawy w otwartym przetargu ustnym bądź pisemnym. Zawarcie bowiem takiej umowy, czy innego stosunku obligacyjnego, czy to nazwanego, czy nienazwanego, a dopuszczalnego na zasadzie swobody umów, nie może być uznane za prowadzące do korzystania przez radnego z mienia ogólnodostępnego. Nawiązanie takiego stosunku powoduje bowiem, że w czasie jego trwania bez rozwiązania umowy, gmina nie może zawierać analogicznych umów z innymi podmiotami, co czyni przedmiot stosunku obligacyjnego niemożliwy do wykorzystania przez inne podmioty do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 415/14). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Skarżący w 2017 r. wziął udział w przetargu na wynajem sali pełniącej uprzednio funkcję świetlicy wiejskiej, który to przetarg wygrał. Następnie w wyniku wyborów do władz samorządu terytorialnego objął mandat radnego gminy, nie rezygnując jednocześnie z prowadzenia działalności w oparciu o mienie komunalne gminy, do której organu kandydował. W świetle przytoczonych powyżej wywodów sytuacja taka, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełnia hipotezę normy wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że prowadzenie działalności gospodarczej w opisanej powyżej sytuacji, wystarczało do wygaszenia mandatu Skarżącego, na skutek niezaprzestania przez niego prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem majątku komunalnego. W rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostawał fakt, że wynajmowany lokal znajdował się pod trwałym zarządem Gminnego Ośrodka Kultury będącego odrębną od gminy osobą prawną. Zgodnie bowiem z treścią art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jednocześnie należy odnotować, że w polskiej nauce prawa brak jest jednomyślności, co do charakteru trwałego zarządu, a w szczególności, czy przez oddanie składnika mienia komunalnego nawiązuje się stosunek cywilny, czy administracyjny, ale nauka prawa zgodna jest, że przez oddanie mienia komunalnego w trwały zarząd, nie dochodzi do zmiany stosunków właścicielskich, jak zresztą wskazuje na to sama nazwa tej instytucji. Oznacza to, że mienie komunalne oddane w trwały zarząd nie traci cech mienia komunalnego. W konsekwencji powyższego, mienie komunalne oddane w trwały zarząd odrębnej instytucji, nadal stanowi mienie, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., a zatem jego wykorzystanie przez radnego do prowadzenia działalności gospodarczej uzasadnia wygaszenie jego mandatu. Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego braku wpływu radnego na wysokość czynszu najmu, należy wskazać, że przesłankami wygaśnięcia mandatu radnego jest wykorzystanie mienia komunalnego przez radnego do prowadzenia działalności gospodarczej, zarządzania taką działalnością lub jej reprezentowanie. Możliwość wpływania bezpośrednio lub pośrednio na wysokość czynszu najmu, czy dzierżawy takiego składnika mienia komunalnego, nie stanowi zatem przesłanki mogącej wpływać na ocenę możliwości wygaszenia mandatu radnego. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez Skarżącego nie okazał się zasadny. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.