III SA/Po 811/19

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi A. C. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca [...] (dalej: "IZ", "[...]"), w odpowiedzi na protest A. C. (dalej: "wnioskodawca", "strona"), w piśmie z [...] listopada 2019 r., nr [...], poinformował o pozostawieniu protestu bez rozpoznania. Powyższa informacja wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2019 r. strona, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w [...] wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 ([...] – Działanie 8.2 "[...]" – konkurs nr [...] Wniosek został pozytywnie oceniony, otrzymując 114,5 pkt i spełniając kryteria oceny projektów, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z [...] października 2019 r., nr [...] Z uwagi na brak wystarczającej ilości środków przeznaczonych na sfinansowanie projektów w ramach rzeczonego konkursu projekt nie został wybrany do dofinansowania. Uzyskał zbyt małą liczbę punktów w stosunku do innych złożonych w konkursie projektów. Strona wniosła protest do wyników oceny merytorycznej projektu. Pismem z [...] listopada 2019 r. IZ [...] – powołując się na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") – powiadomiła stronę o pozostawieniu protestu bez rozpoznania ze względu na wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach Działania 8.2. IZ podała, że alokacja w Działaniu 8.2 wynosi [...] EUR, po przeliczeniu [...] PLN. Dotychczas przeprowadzono dwa konkursy: w roku 2015 i 2018. Zakontraktowana wartość projektów wynosi [...] PLN. Zgodnie zaś z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z [...] września 2019 r. w sprawie zatwierdzenia listy zawierającej wyniki oceny merytorycznej oraz negocjacji wszystkich ocenionych projektów, stanowiącej załącznik nr [...], oraz zatwierdzenia listy projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną oraz negocjacje, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania, stanowiącej załącznik nr [...], w ramach konkursu zamkniętego nr [...] dla Działania 8.2 "[...]" w Ramach [...] na lata 2014-2020, wartość dofinansowania wybranych wniosków wynosi [...] PLN. Pozostała kwota alokacji nie pozwala zatem na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, strona zarzuciła naruszenie art. 66 ustawy wdrożeniowej, przez bezpodstawne przyjęcie, że spełniona została przesłanka polegająca na wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. IZ [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej informacji. Zdaniem IZ wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, o którym stanowi art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, to sytuacja, gdy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to jest zatwierdzeniem listy, o jakiej mowa w art. 45 ust. 6 ustawy, rozdysponowującej całość kwoty w danym działaniu lub poddziałaniu. Następuje to wówczas, gdy zatwierdzona lista projektów zakwalifikowanych do dofinansowania konsumuje całość środków w danym działaniu, czy poddziałaniu, co powoduje, że nie ma już wolnych środków, z których mogłyby być sfinansowane kolejne projekty w danym działaniu, czy poddziałaniu, przy czym skonsumowanie tych środków następuje już w dniu zatwierdzenia listy. Tym samym nie jest konieczne rzeczywiste wydatkowanie środków, czy zawarcie umów z podmiotami wskazanymi na liście, jako zwycięzcami konkursu. Są to bowiem czynności techniczne, będące konsekwencją uprzedniego zatwierdzenia listy. Sam wybór projektu do dofinansowania jest zaś rozstrzygnięciem konkursu, które – jako wiążące dla IZ (art. 65 ustawy wdrożeniowej) – musi być brane pod uwagę przy stwierdzeniu wyczerpania alokacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do tego – w ocenie organu – że w razie ograniczonej liczby środków w całym działaniu, przy uwzględnieniu protestu zachodziłaby konieczność ciągłej zmiany rozstrzygnięcia. Byłoby to rozwiązanie nie do pogodzenia z zasadą zaufania wnioskodawców do organu, którym to wnioskodawcom – wraz z pierwotnym ogłoszeniem listy – obiecano podpisanie umowy o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 ustawy wdrożeniowej. W rozpatrywanej sprawie sporne pozostaje rozumienie użytego w przywołanym powyżej przepisie pojęcia: "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów". W ocenie IZ [...] do wyczerpania kwoty dochodzi wówczas, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na zatwierdzonej liście (art. 46 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej) osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. W ocenie IZ, aby spełnione zostały przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie jest zatem konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. Organ wskazał konsekwentnie w zaskarżonej informacji na zakontraktowaną dotąd wartość projektów, a także projekty wybrane do dofinansowania i uznał, że przy uwzględnieniu fluktuacji kursu euro, pozostała kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu. Z kolei zdaniem skarżącego, który sprzeciwia się powyższej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, dla wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie konieczne jest zawarcie umów o dofinansowanie projektów lub wydanie decyzji o dofinansowaniu projektów. W ocenie tut. Sądu stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Na wstępie zauważyć trzeba, że w ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy rozumieć sporny zwrot. Niewątpliwie ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie zarówno dla IZ, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Trudno nie podzielić stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący – na skutek wniesionej skargi – legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Tut. Sąd podkreśla, że alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania – dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, oraz zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17, CBOSA), to IZ – podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy – zobowiązana jest w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane. Sąd podziela pogląd, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, podlegającej zatwierdzeniu stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy, nie oznacza jeszcze, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej słowo "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania (zob. przywołany już wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19). Za takim rozumieniem pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów" przemawia art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 ustawy. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11, CBOSA). Pomimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt, niespełnienie następnie kryteriów konkursowych obliguje właściwą instytucję do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być związana wadliwe dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji w sytuacji, gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 115/13, CBOSA). Samo przygotowanie listy ocenionych projektów zawierającej przyznane oceny i wskazującej projekty, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej), to jest listy, w której potencjalnie przyznane środki osiągają bądź przekraczają kwotę możliwą do rozdysponowania, jak również zatwierdzenie tej listy (art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), nie oznacza jeszcze wiążącego rozdysponowania rzeczonej kwoty. Po pierwsze, w toku mogą być procedury związane z rozdysponowaniem środków. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawo do wniesienia protestu przysługuje także w przypadku, gdy projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wybory projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowe). Przyjęcie wykładni proponowanej przez IZ w rozpatrywanej sprawie – jeżeli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie pokrywałaby się z kwotą przeznaczoną na dofinansowanie projektów w ramach działania bądź poddziałania – prowadziłoby do pozbawienia tego środka zaskarżenia jakiegokolwiek znaczenia, skoro jego złożenie wiązałoby się w takim przypadku z koniecznością pozostawienia go bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Nie należy jednocześnie pomijać i tego, że właściwa instytucja zarządzająca w przypadku uwzględnienia protestu może dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej (art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy). Ponadto, nawet te podmioty, których projekty wybrano do dofinansowania, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków lub nie dokonać czynności wymaganych stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Po drugie, rozstrzygnięcie konkursu uznać należy za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnienie wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu (art. 52 ust. 1 ustawy). Podpisanie umów o dofinansowanie rodzi bowiem stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc to z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II GSK 23/18, CBOSA). W ten sposób należy w konsekwencji dokonywać wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy, w aspekcie normatywnej przesłanki: "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów". Jak wynika ze stanowiska IZ [...] w poddanej kontroli sprawie nie doszło do zawarcia umów czy wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zdarzenia. Sąd uznał wobec powyższych rozważań, że IZ dokonała błędnej wykładni pojęcia: "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" i pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. W tej sytuacji, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w pkt. 1. sentencji wyroku, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeżeli kwota przeznaczona do dofinansowania projektów w ramach działania nie została wyczerpana – w przedstawionym powyżej rozumieniu – lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeżeli do takiego wyczerpania już doszło. Okoliczności te organ powinien wykazać odpowiednimi dokumentami. O kosztach postępowania w pkt 2. sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).