III OSK 2885/21

Dnia 21 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 588/19 w sprawie ze skargi Kancelarii Adwokackiej [...] na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 588/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Kancelarii Adwokackiej [...] na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] do rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2019 r. w zakresie punktów: 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 oraz punktu 3 w części dotyczącej porozumień, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] na rzecz Kancelarii Adwokackiej [...] kwotę 580 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...]. Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło: 1) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 3 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że z obowiązku udostępniania umów w sprawie zamówień publicznych wynika także obowiązek udostępniania innych, niż umowy, dokumentów związanych z realizacją zamówień publicznych, a w konsekwencji bezpodstawne zobowiązanie skarżącej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2019 r. w zakresie punktów: 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 oraz punktu 3 w części dotyczącej porozumień, podczas gdy art. 139 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie do umów w sprawie zamówień publicznych; 2) naruszenie art. 6 ust. 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dokumenty objęte wnioskiem z dnia 14 maja 2019 r. stanowią dokumentację urzędową i podlegają udostępnieniu, podczas gdy dokumenty te nie stanowią dokumentacji urzędowej w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego; 3) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że dokumenty będące przedmiotem wniosku nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych, podczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z dokumentami stanowiącymi przedmiot wniosku z dnia 14 maja 2019 r., a ponadto sama okoliczność przesłania przez MPWiK do Konsorcjum dokumentów, a więc – jak to określił Sąd – ich "uzewnętrznienie", nie przesądza o pozbawieniu dokumentów charakteru wewnętrznego, bowiem kwalifikacji danego dokumentu jako wewnętrznego nie dokonuje się w oparciu o kryterium jego przedłożenia innemu podmiotowi, lecz w oparciu o charakter i treść dokumentu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie w tej części sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, iż istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy żądane przez skarżącą od MPWiK dokumenty w postaci: zgłoszenia reklamacyjnego, roszczenia skierowanego do Konsorcjum w związku ze zgłoszeniami reklamacyjnymi, porozumienia do kontraktu, protokołów odbioru technicznego – są informacją publiczną. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 139 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie z art. 139 ust. 3 u.p.z.p., umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy Prawo zamówień publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacja prawna zawarta w u.p.z.p. nie oznacza jednak, że inne niż umowy dokumenty, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika także obowiązek udostępniania innych, niż umowy, dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, skoro dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż dokonując wykładni pojęcia informacji publicznej ujmuje się je szeroko. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 7/10, LEX 668256, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, LEX 745166). Z tego względu za błędną należało uznać wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jako nietrafny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, które są używane do zrealizowania powierzonych prawem zadań publicznych. Podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 951/02, wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2003 r. sygn. II SAB 403/02, 16 października 2003 r. sygn. akt II SAB 194/03 i 11 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że żądane przez skarżącą dokumenty są informacją publiczną. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).