II SA/Gd 407/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2006 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator albo skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z 26 kwietnia 2006 r. nr XXXV/315/2006 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając ją w części dotyczącej § 4, § 5, § 6, § 10 ust. 3 i 4, § 13, § 26, § 27, § 36 oraz § 37 załącznika do uchwały. Prokurator domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Precyzując zarzuty wskazał skarżący na istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej zwanej u.c.p.g.) oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zdefiniowanie w § 4 regulaminu pojęć, których definicje określają ustawy. Kolejne istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3b; ust. 2; ust.4; u.c.p.g. w zw. § 115 i§118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, dostrzega skarżący poprzez powtórzenie w: § 5 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały - treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3b u.c.p.g., w § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały - treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., przy czym ten przepis regulaminu jest również częściowo sprzeczny z uregulowaniem ustawowym w zakresie w jakim zezwala na nieprzyłączanie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nieruchomość wyposażona jest w szczelny zbiornik bezodpływowy; - w § 36 załącznika do zaskarżonej uchwały - treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g.; - w § 37 załącznika do zaskarżonej uchwały - treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 2 u.c.p.g.. Istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 1 lit i ust2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. §115 i § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, dopatrzył się skarżący poprzez brak ujęcia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g.), rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). Zarzucił Prokurator także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez ustanowienie § 10 ust. 4 załącznika do regulaminu przepisu zabraniającego wrzucania do pojemników na odpady drobne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużla, gruzu budowlanego, olejów, smarów, zużytych lamp, szlamów oraz substancji toksycznych żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych i środków ochrony roślin oraz ustanowienie w § 6 oraz § 27 regulaminu przepisu określającego obowiązek zawarcia umów na wywóz odpadów i nieczystości oraz obowiązki przechowywania dokumentów dotyczących regulowania należności za usługi i okazywanie tych dokumentów na żądanie osób upoważnionych przez Wójta Gminy. Ostatni zarzut skargi dotyczy istotnego naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 10 ust. 3 że gromadzenie odpadów może odbywać się również w workach podczas, gdy w ustawie w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia się tylko pojemniki. Uzasadniając zarzuty podkreślił Prokurator, że skarżona uchwała zawiera szereg uchybień, które w ocenie skarżącego winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. W § 4 przedmiotowego regulaminu zawarto słowniczek pojęć. Tymczasem jak słusznie podkreśla się w dotychczasowym orzecznictwie za niezgodne z prawem uznaje się utworzenie w regulaminie słowniczka pojęć, jako że w w/w ustawie zawarte jest upoważnienie dla rady gminy wyłącznie do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8, a nie do formułowania pojęć w którejkolwiek z tych spraw. Szereg przepisów zaskarżonego regulaminu zawiera powtórzenia regulacji zawartych w przepisach u.c.p.g.. W szczególności: - w § 5 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały została powtórzona treść przepisów zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3b u.c.p.g. nakładających na właściciela nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Nieprawidłowe jest również powtórzenie prawie identycznego zapisu dotyczącego utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie zarówno w § 5 pkt 3, jak i w § 13 pkt 1 regulaminu. - w § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały została powtórzona treść przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. określającego nakaz przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Dodatkowo w przepisie ustawy wskazano, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tymczasem § 26 ust. 2 regulaminu przyznaje właścicielom nieruchomości wykraczające poza ten zapis ustawy uprawnienie do nieprzyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jeżeli nieruchomość wyposażona jest w szczelny zbiornik bezodpływowy, - w § 36 załącznika do zaskarżonej uchwały została powtórzona treść przepisu zawartego w art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. ustanawiającego obowiązki zarządcy drogi dotyczące pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej; - w § 37 załącznika do zaskarżonej uchwały została powtórzona treść przepisu zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładającego obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie budowy do wykonawcy robót budowlanych. Tego rodzaju powtórzenie regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego stoją w wyraźnej sprzeczności z § 115 i § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Przepisy te stanowią, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W treści zaskarżonej uchwały doszło również do istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g. w zw. § 115 i § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez brak zawarcia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g.), rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). Wyżej opisane regulacje mają charakter obligatoryjny i rada gminy nie może w uchwalonym regulaminie ich pominąć, a miało to miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora w zaskarżonej uchwale doszło również do istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w postaci przekroczenia ustawowego upoważnienia przez: 1) ustanowienie w § 10 ust. 4 regulaminu przepisu zabraniającego wrzucania do pojemników na odpady drobne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużla, gruzu budowlanego, olejów, smarów, zużytych lamp, szlamów oraz substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych i środków ochrony roślin. Przywołał skarżący wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie II SA/Gd 901/18 stwierdził, że zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 193/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Łodzi z |dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Bd 1484/10). Analizowany zapis regulaminu wykracza zatem poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Podkreślił przy tym Prokurator, że Rada jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, i w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. sprawach dotyczących postępowania z odpadami zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach. 2) ustanowienie w § 6 oraz § 27 regulaminu przepisu określającego obowiązek zawarcia umów na wywóz odpadów i nieczystości oraz obowiązki przechowywania dokumentów dotyczących regulowania należności za usługi i okazywanie tych dokumentów na żądanie osób upoważnionych przez Wójta Gminy. Również w tym zakresie regulamin wykracza poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu zawierania umów, przechowywania dokumentów i ich kontrolowania. Jednocześnie w wymienionym na wstępie przepisie regulaminu wskazano, że gromadzenie odpadów może odbywać się również w workach podczas, gdy w ustawie w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia się tylko pojemniki. Zapisy regulaminu są zatem sprzeczne z ustawą. Powyższe jednoznacznie zdaniem skarżącego wskazuje, iż złożenie skargi jest niezbędne w celu ochrony praworządności i praw obywateli wobec stwierdzenia, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały całości z uwagi na jej istotną sprzeczność z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z 26 kwietnia 2006 r.. Odnosząc się do zarzutu ujęcia w skarżonym regulaminie definicji pojęć używanych w ustawie wskazał organ, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że jest niedopuszczalne. Zgodnie z § 143 ZTP, w związku z § 6 ZTP, na uchwałodawcę został nałożony obowiązek formułowania jej treści w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyraża intencje prawodawcy. W konsekwencji biorąc pod uwagę fakt, iż chociażby pojęcie "odpadów komunalnych" jest pojęciem wieloznacznym i mogącym być różnorako interpretowanym i jednocześnie fakt, iż znajomość definicji, którymi posługuje się ustawodawca w aktach wyższego rzędu niewątpliwie nie jest powszechna, zdefiniowanie pojęć używanych w regulaminie wydawanym na podstawie art. 4 u.p.c.g. jest zabiegiem ze wszech miar uzasadnionym i pożądanym. Następnie organ wskazał, że nie można uznać jakoby posłużenie się zwrotami używanymi w ustawie lub odwołanie do nich mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwałodawca celem zapewnienia spójności, kompletności i przejrzystości regulacji posłużył się zwrotami ustawowymi, w celu określenia obowiązków adresatów regulaminu, i które to obowiązki następnie podlegały w zaskarżonej uchwale uszczegółowieniu. Zabieg taki należy uznać za uzasadniony, bowiem fakt, iż na określone podmioty nałożone zostały w ustawie pewne obowiązki, nie wyłącza możliwości odwołania się do tych obowiązków w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 u.c.p.g.. Skoro bowiem Gmina ma obowiązek uszczegółowić pewne obowiązki w regulaminie to nielogiczny wydawałby się zakaz odwoływania się do tych obowiązków w treści regulaminu. Tak skonstruowana regulacja byłaby wszakże niekompletna. Odnosząc się do zarzutu braku zawarcia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych zauważył organ, że w § 10 ust. 2 skarżonej uchwały wskazano, że stosowane mają być pojemniki znormalizowane, przystosowane do wywozu pojazdami specjalistycznymi. Z treści upoważnienia ustawowego wynika, że prawodawca lokalny powinien określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przez kreowanie normy umożliwiającej uniwersalne matematyczne obliczenie tej pojemności w nawiązaniu do każdej nieruchomości. Prawodawca lokalny ma w związku z tym różne drogi i techniki prawotwórcze do wyboru, w tym np.: zastosowanie odpowiedniego odesłania, (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 9 grudnia 2016 II OSK 766/15). Za zasadne uznać należy zatem sformułowanie wymogu stosowania pojemników znormalizowanych, bowiem z odpowiednich norm wynikać będą parametry pojemników (np. EN 13071 -określającej wielkości pojemników do mechanicznego opróżniania o pojemności od 801 do 50001 służących do gromadzenia selekcjonowanych odpadów). Nie jest również prawdą jakoby uchwała nie zawierała postanowień dotyczących usuwania z części nieruchomości służących do publicznego użytku śniegu, lodu błota i innych nieczystości, gdyż w zaskarżonej uchwale wskazuje się, że właściciele mają obowiązek usuwania zanieczyszczeń z terenu nieruchomości (§5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały), likwidowania śliskości (§ 33), z kolei w § 10 ust. 4 wprowadzono zakaz usuwania tego rodzaju zanieczyszczeń poprzez wyrzucanie ich do pojemników na odpady. Niezrozumiałe i niekonsekwentne jest przy tym jest formułowanie przez skarżącego Prokuratora zarzutu niedopuszczalnego umieszczenia w uchwale postanowień zabraniających określonego postępowania z zanieczyszczeniami w postaci np. śniegu i lodu jednocześnie z zarzutem polegającym na nieokreśleniu zasad oczyszczania nieruchomości z zanieczyszczeń w postaci śniegu i lodu. Ta oczywista niekonsekwencja nie pozostawia wątpliwości, że zarzuty skargi w tym zakresie są chybione. Za nieuzasadniony uznał także organ zarzut wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej. Wskazał, że nie sposób przyjąć jakoby wyszczególnienie pewnych specyficznych kategorii odpadów, które nie mogą być gromadzone w pojemnikach na odpady komunalne stanowiło wykroczenie poza delegację ustawową. Jednocześnie zaznaczył, że Gmina jest zobowiązana do określenia w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przyjąć należy zatem, że delegacja ustawowa nie tylko dopuszcza, ale wręcz wymaga określenia zasad postępowania z pewnymi szczególnymi kategoriami zanieczyszczeń. Ustanowienie zakazu usuwania tych zanieczyszczeń poprzez wyrzucanie ich do pojemników na odpady komunalne jest zatem w pełni uzasadnione. Także ostatni zarzut Prokuratora organ zakwestionował wskazując, że uchwała nie przewiduje obowiązku wyposażenia nieruchomości w worki, a jedynie dopuszcza taką możliwość. Jednocześnie możliwość gromadzenia odpadów w workach nie znosi obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych. Treść uchwały w zakresie w jakim dopuszcza gromadzenie odpadów w workach odpowiada rozwiązaniom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19 z późn. zm.). W § 2 wzmiankowanego rozporządzenia wskazuje się, że dopuszcza się zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. W tej sytuacji rozwiązania przyjęte w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, na podstawie art. 4 u.c.p.g. uwzględniają możliwości przewidziane przez Rozporządzenie z dnia 29 grudnia 2016. Z kolei skoro w delegacji do podjęcia uchwały zawartej w art. 4 u.c.p.g. uwzględniono określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, określenie tychże wymagań w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, a w] konsekwencji - określenie wymagań związanych z gromadzeniem wybranych frakcji odpadów w workach nie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Z ostrożności, na wypadek uznania przez Sąd zasadności skargi, zwrócił organ uwagę, że wniosek sformułowany przez skarżącego Prokuratora jest zbyt daleko idący. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości (ze skutkiem ex tunc) stwarza konieczność rewidowania dokonanych na jej podstawie czynności, w tym - dokonania stosownych rozliczeń. Zważyć należy, że art. 147 § 1 p.p.s.a. przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności w całości lub w części. Zastosowany przez Sąd administracyjny środek ochrony powinien być proporcjonalny do: wagi naruszenia prawa, skutków jakie to naruszenie za sobą niesie, relacji pomiędzy organem wydającym akt, a adresatem aktu. Uwzględniając zatem zasadę niezwiązania Sądu wnioskami skargi, w przypadku gdyby Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała w istocie narusza prawo, zasadnym będzie z pewnością rozważenie, uchylenia wyłącznie tych fragmentów zaskarżonej uchwały, które to prawo naruszyły. W tym kontekście istotnym jest w ocenie organu fakt, że wskazane przez skarżącego jednostki redakcyjne nie stanowią zasadniczej materii zaskarżonej uchwały, a po ich wyeliminowaniu uchwała w pozostałej części mogłaby pozostawać w obiegu prawnym jako nienaruszająca prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Powyższe przepisy nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie kontrolą legalności zainicjowanej skargą Prokuratora objęto uchwałę z 26 kwietnia 2006 r. nr XXXV/315/2006 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Wobec tego wskazać trzeba, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Co więcej, wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź tez kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36). Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że w całości narusza ona prawo. Zgodzić się należy z autorem skargi, że przedmiotowy regulamin nie zawiera postanowień dotyczących wszystkich zagadnień wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy. Nie reguluje on bowiem kwestii wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.) oraz rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). Ta okoliczność w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, jakoby zaskarżona uchwała zawierała postanowienia dotyczące usuwania z części nieruchomości służących do publicznego użytku śniegu, lodu błota i innych nieczystości, a były one zawarte w § 5 ust. 4, § 10 ust. 4 oraz § 33 regulaminu. Żaden z przywołanych przez organ przepisów nie odnosi się bowiem do części nieruchomości służących do użytku publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 4 załącznika do uchwały. Jak wynika z jego treści organ uchwałodawczy określił w nim definicje pojęć użytych w samej ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i innych ustawach. Tym samym w sposób sprzeczny z prawem wprowadzono w § 4 regulaminu 18 definicji pojęć, których znaczenie zostało precyzyjnie określone w innych aktach normatywnych rangi ustawowej. Trafnie skarżący podnosi, że rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, które zdefiniował ustawodawca. Uchwałodawca działając na podstawie upoważnienia ustawowego ma prawo do stanowienia w uchwale definicji pojęć którymi będzie się w tejże uchwale posługiwał, pod warunkiem że nie będzie powtarzał definicji zawartych w ustawie, ani ich modyfikował. Zgodzić się należy z Prokuratorem, iż § 5, § 13, § 26 , § 36 oraz § 37 regulaminu stanowią powtórzenie odpowiednio zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 3b, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 4, art. 5 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie zauważyć należy, iż powyższe kwestie wykraczają poza upoważnienie zawarte art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nadto § 26 pkt 2 regulaminu stanowiąc, iż właściciele nieruchomości, którzy wcześniej posiadali szczelny zbiornik bezodpływowy, w przypadku istnienia sieci kanalizacyjnej, nie są zobowiązani do przyłączenia nieruchomości do tej sieci jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., który taki obowiązek wyraźnie nakłada. Sąd podziela również stanowisko autora skargi, iż § 6, § 10 ust. 4 oraz § 27 regulaminu przekraczają zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd zauważa nadto, iż poza upoważnieniem zawartym w przywołanym przepisie ustawy są regulacje zawarte w Rozdziale VIII ("Transport odpadów"), w Rozdziale IX ("Miejsca wywozu"), w Rozdziale X ("Utrzymanie czystości i porządku na terenach przeznaczonych do użytku publicznego") oraz w Rozdziale XIII ("Postanowienia końcowe") regulaminu. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora jakoby istotnym naruszeniem art. 5 u.c.p.g. było wskazanie w § 10 ust. 3 regulaminu, że gromadzenie odpadów może odbywać się również w workach. Przepis kompetencyjny - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy mówi tylko o " rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych", niemniej jednak, w ocenie Sądu, trzeba uznać, że będzie miał on również zastosowanie do worków, jeżeli gmina uzna taką formę gromadzenia odpadów za bardziej optymalną. Zauważyć należy, że pojęcie "urządzeń" nie zostało w ustawie zdefiniowane, zatem dopuszczalne jest przyjęcie, iż obejmuje ono także worki. Jednakże z uwagi na istotną wadliwość znacznej części przepisów regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, a w szczególności braku w nim uregulowania wszystkich obligatoryjnych elementów regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 p.p.s.a.