II SA/Gd 435/19

Sygn. akt II SA/Gd 435/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 30 maja 2018 r. nr XLVIII/435/2018 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Ustka stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 1, § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 7, § 4, § 5, § 15 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 9. Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2018 r., nr XLVIII/435/2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto, zaskarżając ją w części dotyczącej § 1, § 3 ust. 7, § 4, § 5 ust. 1, § 15 ust. 4 i 9 załącznika do uchwały oraz domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów. Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej zwanej u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., a także § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i stworzenie § 1 regulaminu słownika pojęć, którymi posługuje się już ustawodawca, jak "odpady ulegające biodegradacji" i "bioodpady" (art. 3 ustawy o odpadach), "przedsiębiorstwo", "mieszkaniec" oraz zmodyfikowanie zdefiniowanych już w ustawach pojęć, jak "zwierzęta domowe". Tymczasem wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres upoważnienia nie uprawnia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć dotyczących spraw objętych tych regulaminem, jak i powtarzania w nim definicji ustawowych. Interpretacja takich pojęć zawartych w regulaminie, zawierających już ustawowe definicje, w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może bowiem prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Tych samych naruszeń dopuścił się lokalny uchwałodawca powtarzając w § 3 ust. 7 załącznika do uchwały treść przepisów art. 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach, w zakresie obowiązku przekazywania zużytych baterii samochodowych i akumulatorów do placówek handlowych i usługowych prowadzących ich sprzedaż bądź wymianę. Z kolei w § 4 regulaminu rada utworzyła na potrzeby uchwały definicję chodnika oraz nakazała usuwanie chwastów i uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, dopuszczając się tym powtórzenia części normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. 2019 r., poz. 821). Zdaniem Prokuratora przekroczenia upoważnienia ustawowego organ dopuścił się także w § 5 ust. 1 regulaminu wprowadzając zakaz dokonywania na nieruchomościach wymiany olejów, płynów, naprawy blacharsko-lakierniczej i konserwacji pojazdów i umożliwienie dokonywania tych czynności tylko w obiektach posiadających stosowne zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Tymczasem rada była upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości, a nie wprowadzania zakazów. Z kolei w § 15 ust. 4 regulaminu nałożono na właściciela nieruchomości posiadającego zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, obowiązek wywieszenia na ogrodzeniu stosownej informacji. Obowiązek taki sprzeczny jest z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem, ale tylko w odniesieniu do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie terenach prywatnych. Co więcej, ww. delegacja nie odnosi się do sposobu postępowania z padłymi zwierzętami, jak tego dokonano w § 15 ust. 9 regulaminu. Obowiązek usuwania padłych zwierząt z nieruchomości został nałożony na właścicieli nieruchomości na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Rada gminy nie może zaś regulować jeszcze raz tego, co zostało uregulowane w akcie rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Burmistrza, wskazała, że wprowadzenie w regulaminie słowniczka pojęć nie wykraczało poza delegację ustawową i miało służyć prawidłowemu zrozumieniu treści całego aktu przez mieszkańców Gminy. Ponadto podobne słowniczki funkcjonują w regulaminach dużych miast jak Sopot czy Kraków, co nigdy nie zostało zakwestionowane. Organ za dopuszczalne uznał tez przytaczanie w uchwale określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla utrzymania aktu prawa miejscowego w sposób czytelny i zrozumiały. Tak też było w niniejszej sprawie. Rada zauważyła, że do organu stanowiącego gminy należy uchwalanie regulaminu, który ma na celu utrzymanie czystości i porządku w gminie, nie może więc być ograniczony tylko i wyłącznie do określonych spraw mających wpływ na utrzymanie czystości i porządku, bez możliwości regulowania innych, istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej, a dotyczących czystości i porządku w gminie. Ponadto przepisy ustawy często regulują daną materię bardzo ogólnie, sformułowania prawne nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, wymagają dokonania ich wykładni i interpretacji w trakcie tworzenia prawa miejscowego. W związku z tym, że w art. 3 u.c.p.g. ustawodawca pozostawił gminom swobodę stanowienia odpowiednich regulacji, a ustawa nie zawiera wyczerpujących dyspozycji dla gmin, muszą one same regulować wymagania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Powyższe przepisy nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie kontrolą legalności zainicjowanej skargą Prokuratora objęto uchwałę Rady Miejskiej nr XLVIII/435/2018 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że niewątpliwie uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z powyższego wynika zatem, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w przytoczonym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź tez kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36). Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 1, § 3 ust. 7, § 4, § 5 ust. 1 i § 15 ust. 4 i ust. 9 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, z uwagi na żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości, dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 3 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 2 i 3 oraz § 15 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 1 regulaminu i zawarcia w tym zapisie tzw. "słowniczka pojęć" użytych w kontrolowanym akcie. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje bowiem wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne w CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w zaskarżonej uchwale, w § 2 regulaminu lokalny prawodawca nie tylko zawarł definicje pojęć wcześniej już zdefiniowanych w ustawach, w tym ustawie upoważniającej (pkt 3 – pojęcie nieczystości ciekłych; pkt 5 – stacje zlewne; pkt 6 – właściciel nieruchomości; pkt 7 – zbiorniki bezodpływowe), ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (pkt 4 – pojęcie odpadów komunalnych; pkt 8 (i pkt 10 będący powtórzeniem) – odpady ulegające biodegradacji; pkt 11 – bioodpady). W odniesieniu do pojęcia "odpadów wielkogabarytowych" (pkt 9), "przedsiębiorstwa wywozowego" i "mieszkańcu" organ utworzył własne definicje. Ponadto Rada dokonała tez modyfikacji definicji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm., dalej jako u.o.z.), w art. 4 pkt 17 i pkt 18, tj. w zakresie pojęcia "zwierząt domowych" (pkt 12) i "zwierząt hodowlanych (gospodarskich) – pkt 13 regulaminu. W ocenie sądu powtórzenie w regulaminie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak również dokonywanie w nich modyfikacji, stanowiło istotne naruszenie prawa, co obligowało sąd do wyeliminowania § 1 regulaminu w całości z obrotu prawnego. Trafny jest w pierwszej kolejności zarzut skargi dotyczący § 3 ust. 7 regulaminu, w którym organ uchwałodawczy uregulował kwestię obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w tym akumulatorów przemysłowych i samochodowych. Zdaniem sądu prawidłowo wskazał Prokurator, że we wskazanym zapisie regulaminu doszło do powtórzenia istniejącej regulacji ustawowej dotyczącej sposobu postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami. Ponadto sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a, uznał, że § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Szczegółowa i kompletna regulacja tej kwestii znalazła się bowiem w przepisach art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2019 r., poz. 521), które określają sposób postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami przenośnymi, samochodowymi i przemysłowymi, różnicując sposób postępowania z nimi. Tymczasem w zaskarżonym przepisie § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu organ posłużył się nieznanym ustawie pojęciem zużytych baterii i akumulatorów "innych niż samochodowe i przemysłowe". Takie sformułowanie może wprowadzić problemy interpretacyjne ww. zapisu i w konsekwencji jego stosowanie. Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o bateriach i akumulatorach użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii samochodowych i przemysłowych oraz zużytych akumulatorów samochodowych i przemysłowych sprzedawcy detalicznemu baterii samochodowych lub akumulatorów samochodowych, podmiotowi prowadzącemu usługi w zakresie wymiany zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych, zbierającemu zużyte baterie samochodowe lub zużyte akumulatory samochodowe, prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych lub wprowadzającemu baterie samochodowe lub akumulatory samochodowe. Stąd też § 3 ust. 7 statuujący obowiązek przekazywania akumulatorów przemysłowych i samochodowych do podmiotów zajmujących się ich sprzedażą, wymianą, przetwarzaniem lub wprowadzaniem w rozumieniu ustawy o bateriach i akumulatorach, stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich niedopuszczalną modyfikację poprzez wyłączenie z tego obowiązku baterii samochodowych i przemysłowych, naruszając tym samym § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 4 regulaminu, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia chwastów, błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W ocenie sądu trafnie zarzucił Prokurator, że wskazana regulacja powtarza część normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, jednocześnie go modyfikując. Niewątpliwie podstawą wydania § 4 ust. 1 regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a przepisy te mają odmienny zakres regulacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z tego wynika, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. W związku z tym należało uznać, że § 3 ust. 1 pkt 4 został wydany z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej, gdyż przepisu regulaminu mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego. Ponadto należy też zauważyć, że w przepisie tym organ przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez rozszerzenie obowiązku właścicieli nieruchomości na uprzątanie z chodników chwastów. Także § 4 ust. 1 zd. drugie regulaminu wskazujący, że usuwanie chwastów powinno odbywać się sukcesywnie w ramach potrzeb, natomiast uprzątnięcie błota, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości powinno odbywać się niezwłocznie, narusza delegację ustawową, albowiem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.c.g. ogranicza się w tym zakresie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie częstotliwości podejmowania takich działań. Wreszcie brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli uprzątnięcia zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, jak to wskazano w § 4 ust. 2 regulaminu. Trafnie też zakwestionował Prokurator § 5 ust. 1 regulaminu, który dotyczy zasad mycia i napraw pojazdów poza myjniami samochodowymi i warsztatami. Podstawą prawną tego przepisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Tymczasem omawiany zapis uchwały wprowadza generalny zakaz dokonywania na nieruchomościach wymiany olejów, płynów, napraw blacharsko-lakierniczych, konserwacji pojazdów itp. oraz mycia pojazdów, z zastrzeżeniem ust. 2, że zakazy te nie dotyczą obiektów posiadających stosowne zezwolenia na prowadzenie działalności w danych zakresie (m.in. warsztat samochodowy, myjnia samochodowa). W konsekwencji więc uchwałodawca lokalny nie wypełnił delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., albowiem nie określił on warunków mycia i naprawy pojazdów poza wyznaczonymi do tego profesjonalnymi obiektami, lecz w rzeczywistości dopuścił przeprowadzanie wskazanych czynności naprawczych i mycia pojazdów wyłącznie w tych obiektach. Regulacja ta nie wypełnia zatem celu zawartego w ustawie upoważnienia, a uchwalony regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim jest określenie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym należało uznać, że § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu narusza delegację ustawową, co uzasadnia eliminację tych zapisów z obrotu prawnego. Ponadto sąd, działając zgodnie z art. 134 p.p.s.a., dokonał kontroli § 5 ust. 3 regulaminu i uznał, że również ta regulacja narusza prawo. Zakazano w nim bowiem umieszczania w pojemnikach i kontenerach przeznaczonych do zbierania odpadów śniegu, lodu, gorącego żużlu, gorącego popiołu, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów niebezpiecznych, żrących i wybuchowych. W ocenie sądu, pozostaje to w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Tym samym § 5 ust. 3 regulaminu wykracza poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Podkreślić należy, że Rada jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 1a ustawy w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach. Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów niebezpiecznych, żrących i wybuchowych nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. uprawniające m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Lód, śnieg, gorący popiół czy żużel i pozostałe nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach. Wreszcie zasadne okazały się zarzuty dotyczące § 15 ust. 4 i ust. 9 regulaminu, co uprawniało do ich eliminacji. W ocenie sądu, przepis § 15 ust. 4 regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 15 ust. 4 regulaminu nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy. Z kolei w ust. 9 § 15 regulaminu rada dokonała nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji regulacji rangi ustawowej przewidując, że padłe zwierzęta domowe należy przekazywać do podmiotów zajmujących się zbieraniem i utylizacją, posiadającym stosowne zezwolenie (pkt 1) oraz wskazała, że obowiązek zgłoszenie i przekazania zwłok ciąży na właścicielu zwierzęcia lub jego opiekunie, a jeżeli nie można go ustalić, na zarządcy terenu, na którym zwłoki się znajdą (pkt 2). Natomiast, jak zasadnie zauważył Prokurator, kwestia pozbywania się zwłok padłych zwierząt została już uregulowana w aktach wyższego rzędu, w szczególności w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.). Wobec tego brak było podstaw do tego, aby w akcie prawa miejscowego powtarzać ww. obowiązki wypływające z aktu rangi ustawowej. Należy przy tym zauważyć, że przepis ten, który statuuje obowiązek usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości wskazuje, że obowiązek ten należy właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością, a nie jak wskazano w kontrolowanej uchwale właściciela lub opiekunie zwierzęcia, a w sytuacji gdy nie można tych osób ustalić – na zarządcy nieruchomości, na której zwłoki się znajdują. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pkt 2 omawianego § 15 ust. 9 regulaminu dokonano niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej. Natomiast kontrola przeprowadzona przez sąd w oparciu o art. 134 p.p.s.a. wykazała, że eliminacji powinny podlegać przepisy § 15 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 regulaminu, gdyż również zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W § 12 ust. 1 regulaminu Rada zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe do nie pozostawiania ich bez dozoru – jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. Zatem organ uchwałodawczy nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulacja ta stanowi również niezasadne powielenie materii uregulowanej w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, dalej jako u.o.z.), zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Z kolei w ust. 3 Rada zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń. Jak już natomiast wskazano, omawiana delegacja ustawowa odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi - w ocenie sądu - są wskazane w regulaminie gady, ptaki i owady nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. W odniesieniu zaś do treści § 12 ust. 5 regulaminu sąd podtrzymuje konsekwentnie swoje dotychczasowe stanowisko, że nakaz prowadzenia psa na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a psa należącego do rasy psów niebezpiecznych – na smyczy i w kagańcu, narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotą tego upoważnienia jest bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów należących do rasy psów niebezpiecznych bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zawarcie w regulaminie nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. wiek, choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Brak uwzględnienia w omawianej regulacji specyficznych sytuacji, wyjątków, pozbawia ją też cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby więc treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniu zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1, § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 7, § 4, § 5 oraz § 15 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 9 uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2018 r., nr XLVIII/435/2018 uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.