I OSK 2035/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2570/19 w sprawie ze skarg E.W. i M.P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok, a także zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: E.W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, M.P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. oddalił skargi E.W. i M.P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. skarżące wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 3,5448 ha, położona w miejscowości D., gmina J. w powiecie k., województwo [...], objęta księgą wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K., stanowiąca uprzednio część nieruchomości należącej do S.B. nie podlegała pod zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że wnioskodawczynie, które powołują się na spadkobranie po S.B., nie udokumentowały, że był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w konsekwencji nie wykazały, że legitymują się interesem prawnym upoważniającym do wszczęcia postępowania zgodnie z ich żądaniem. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie w toku postępowania zgromadzono szereg dokumentów, które uprawdopodobniają, że S.B. był właścicielem spornego majątku, ale interes prawny wywodzony z prawa własności, nie może być oparty na prawdopodobieństwie i musi znajdować potwierdzenie w dokumencie wydanym przez organ do tego uprawniony. Organ uznał, że nie jest dopuszczalne ustalanie prawa własności do nieruchomości na podstawie innych dowodów, w sytuacji, gdy istnieją instrumenty prawne do potwierdzenia prawa własności. Podkreślił, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie powoduje, że organ administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy może ustalać, czy w sytuacji braku stosownego dokumentu, zebrany materiał daje podstawę do przyjęcia komu i kiedy przysługiwało prawo własności. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżące wywiodły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożone skargi. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym decyzji orzekającej o niepodpadaniu nieruchomości lub jej części pod działanie dekretu skarżące mogą oprzeć na wykazaniu, że ich poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do nieruchomości objętej wnioskiem bezpośrednio przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie stanowią dowodu prawa własności S.B. do nieruchomości objętej wnioskiem. Zapisy dotyczące prawa własności, znajdujące się w dokumentach wytworzonych w procesie związanym z przeprowadzeniem reformy rolnej, jedynie uprawdopodabniają prawo własności, ale nie stanowią dowodu stwierdzającego prawo własności do nieruchomości, w związku z czym skarżące nie wykazały swojego interesu prawnego, który by uzasadniał wszczęcie postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez błędną ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia mimo naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 76 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: k.p.a., polegających na wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że skarżąca nie wykazała, by S.B. w dacie wejścia w życie dekretu przysługiwało prawo własności spornej nieruchomości, podczas gdy skarżąca przedstawiła szereg dokumentów, w tym dokumentów urzędowych dowodzących, że był on właścicielem co najmniej części przedmiotowej nieruchomości, a fakt ten wynikający z tych dokumentów nie został w żaden sposób podważony, oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i zaniechania podjęcia z urzędu dalszych czynności wyjaśniających celem ustalenia podmiotów, którym przysługiwało prawo do nieruchomości w dacie wejścia w życie reformy rolnej w sytuacji, gdy w ocenie organu zgromadzone już w sprawie dowody są w tym celu niewystarczające, a konsekwencji uznanie, że skarżąca nie wykazała, że poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do nieruchomości bezpośrednio przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa, co jest wynikiem niedostrzeżenia naruszenia art. 28 k.p.a. przez niesłuszne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała interes prawny upoważniający ją do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i naruszenia art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie podniosła, że poprzedni właściciel spornej nieruchomości jest wskazywany w wielu dokumentach urzędowych, których prawdziwość nie została zakwestionowana. Zaznaczyła również, że w stosunku do tych dokumentów nie przedstawiono dowodów przeciwnych. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organy zaniechały poszukiwania i przeprowadzenia dalszych dowodów celem ustalenia, kto był właścicielem poszczególnych części przedmiotowej nieruchomości, które mogło doprowadzić m.in. do pozyskania odpisu aktu notarialnego z 1939 r., który miał stanowić podstawę podziału majętności D., razem z decyzją Starosty Powiatowego w K., na podstawie której dokonanie tego podziału było możliwe, potwierdzających prawo własności S.B. do pozostałej części majętności D., w odniesieniu do tej jego części, która nie została przekazana pozostałym beneficjentom podziału, w wyniku dokonanego podziału. Dokumenty te stanowiły podstawę wpisu we właściwej księdze hipotecznej prowadzonej przy Sądzie Grodzkim w K., co wykluczało jej zniszczenie w pożarze J., na co wskazywano w toku postępowania. Tym samym zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z argumentacją Sądu, że jej interes prawny nie został wykazany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak zakreślone ramy rozpoznania sprawy, należy uznać, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do żądania stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...], położona w miejscowości D., gmina J. w powiecie k., województwo [...] stanowiąca uprzednio część nieruchomości należącej do S.B. nie podlegała pod zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu należy odnotować, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ile zatem żądanie wszczęcia postępowania nie wiąże się z określonym obowiązkiem ciążącym na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania, to podmiot ten jest obowiązany do wykazania swojego interesu prawnego przemawiającego za uznaniem go za stronę postępowania i wszczęciem tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa zatem wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1060/15). Badanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie odbywałoby się bez udziału podmiotu o nieustalonym jeszcze statusie, a zatem mogłoby prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony postępowania wynikającego z art. 10 k.p.a. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 745/13, i powołane w nim orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania, uznając, że skarżące nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż nie wykazały one na podstawie dokumentów urzędowych, że ich poprzednik prawny był właścicielem spornego majątku ziemskiego, przy czym organy powołały się na nieodnalezienie księgi wieczystej dotyczącej tej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak księgi wieczystej oznacza, że organy na etapie badania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie dysponowały dokumentem, który umożliwiałby na tym etapie jednoznaczne ustalenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego. Analiza czy poprzednik prawny skarżących był właścicielem spornego majątku, mogła zostać przeprowadzona wyłącznie w toku postępowania wyjaśniającego, w którego toku badaniu podlegałyby inne dokumenty mogące potwierdzić tę okoliczność, takie jak wskazany przez organ drugiej instancji akt notarialny lub inny uznany prawem dokument, na którego mocy dokonano przeniesienia prawa własności do nieruchomości. Jak wskazano powyżej, analiza ta mogła odbyć się wyłącznie w warunkach umożliwiających skarżącym wypowiedzenie się o okolicznościach istotnych dla ustalenia istnienia ich interesu prawnego, tj. w toku postępowania administracyjnego. Fakt ten umknął Sądowi pierwszej instancji, co wskazuje, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. należało uznać za zasadny. Za nieuzasadniony należało z kolei uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zawierają normy przeciwstawne, tj. wzajemnie wykluczające się. Jako takie przepisy te są stosowane w różnych stanach prawnych, a zatem nie dojdzie do jednoczesnego ich zastosowania. Sąd w zależności od sytuacji może zastosować art. 151 p.p.s.a. albo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ale nie kombinację tych przepisów. Niemożliwe zatem jest naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto należy odnotować, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, w związku z czym ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało bądź nie takie naruszenie przepisów prawa materialnego lub regulacji procesowej, która uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżanego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać stawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym według niej sąd pierwszej instancji uchybił. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można zarzucić sądowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14 i I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, oraz z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). W rozpoznawanej sprawie zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został powiązany z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego. Wprawdzie w uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podniosła, że naruszenie tego przepisu wynikać ma z naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego, ale formułując go, skarżąca powiązała naruszenie tego przepisu wyłącznie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co z przyczyn wskazanych powyżej nie mogło zostać uznane za skuteczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.