II SA/Ke 905/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach z dnia 3 listopada 2015 r. Nr VI/41/2015 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku gmin postanawia odrzucić skargę. Uchwałą nr VI/41/2015 z dnia 3 listopada 2015 r., Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zmianami) oraz art. 40 ust. 1 w związku z art. 69 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zmianami), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sandomierzu, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie, w § 1 uchwały, przyjęło regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, w brzmieniu stanowiącym Załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, domagając się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 2 i 3 Rozdziału VI załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Samborcu z dnia 3 listopada 2015 r., nr VI/41/2015 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, zarzucił rażące naruszenia prawa, a mianowicie § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w kwestionowanym przepisie zapisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W odpowiedzi na skargę Ekologiczny Związek Gmin Dorzecza Koprzywianki w Baćkowicach, wniósł o jej oddalenie (alternatywnie o odrzucenie). W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z 30 stycznia 2017 r., nr XIII/65/2017. Niniejsza skarga została natomiast wniesiona 30 września 2019 r., a zatem w dacie, gdy uchwała z dnia 3 listopada 2015 r. już dawno nie obowiązywała. W tej sytuacji w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny, a także, że sąd ten zachowuje w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności. W piśmie procesowym z 3 grudnia 2019 r. skarżący Prokurator skorygował, że wnosi skargę na uchwałę Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki nr VI/41/2015 z dnia 3 listopada 2015 r., nadal podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Natomiast stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 tej samej ustawy sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Jak wynika z Dziennika Urzędowego Województwa Świętokrzyskiego (k.37 akt sądowych), zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała utraciła swoją moc, stosownie do § 2 uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 30 stycznia 2017 r. nr XII/65/2017, z dniem 22 marca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki (uchwała opublikowana 7 marca 2017 r. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego pod poz. 900, a zgodnie z jej § 4 wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego). Jak wynika z pisma Prokuratora z 10 stycznia 2020 r. (k. 35), na podstawie § 12 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały, (a ściślej załącznika do tej uchwały), zgodnie z którymi osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do trzymania zwierzęcia w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed samodzielnym wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz, oraz prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - nie ukarano żadnej osoby fizycznej. Z kolei stosownie do art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 821), karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu. Tak więc stosownie do powyższej regulacji nie jest możliwe ukaranie kogokolwiek na podstawie § 12 pkt 2 i 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku uchwalonego zaskarżoną uchwałą. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że zakwestionowany § 12 pkt 2 i 3 tego regulaminu ani nie był stosowany przed utratą mocy ani też nie może mieć zastosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy wynikającą z wejścia w życie nowego regulaminu, to jest uchwały z 30 stycznia 2017 r. Tak więc przepis ten nie wywołał w przeszłości i nie może wywołać w przyszłości żadnych skutków prawnych. Jak wskazał Trybunału Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94: "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18 i Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994 r. Nr 86, poz. 397), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę." Stosując wykładnię "a contrario" w stosunku do powyższej uchwały należy dojść do wniosku, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, która utraciła moc w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą materię, i która nie wywołała i nie może już na przeszłość wywołać żadnych skutków prawnych, nie może być przedmiotem skutecznego zaskarżenia z uwagi na brak substratu zaskarżenia. Zasadą bowiem jest, że aby skutecznie zaskarżyć jakiś akt prawny musi on pozostawać w obrocie prawnym w chwili wnoszenia skargi oraz w chwili orzekania przez sąd. Wyjątki od tej ogólnej zasady dotyczą aktów podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności stanowiących akt prawa miejscowego, jednakże, jak już wyżej wskazano, w przypadku uchylenia takiego aktu może on być nadal przedmiotem sądowej kontroli, gdy wywołał w przeszłości skutki lub gdy takie skutki może jeszcze wywołać w przyszłości. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego też wniesiona skarga w całości podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.