II OSK 1097/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko – Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 881/19 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 września 2019 r., nr IGR-II.783.4.40.2019 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku w części obejmującej uchylenie decyzji organu I instancji; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., II SA/Ol 881/19 uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 września 2019 r. nr IGR-II.783.4.40.2019 i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 11 czerwca 2019 r. znak: BOŚ.6743.103.2019 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych (pkt I), zasądzając od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [...] decyzją z 11 czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do dokonanego przez J.C. pismem z 30 kwietnia 2019 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina [...]. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 9 września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując w jej uzasadnieniu, że podziela stanowisko Starosty [...] odnośnie do podstawy zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia wynikającej z faktu, iż planowana lokalizacja budynku pozostaje sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., co dotyczy niespełnienia wymaganej odległości obiektu od ściany budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...], jak i granicy lasu znajdującego się na działce nr ew. [...]. J.C. złożyła skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t., jak też art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszaniem przepisów, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Uzasadniając przyjęcie powyższej oceny, Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Sąd I instancji stwierdził, że w § 271 ust. 1 i 8 r.w.t. użyto dla określenia rodzajów budynków zwrotów: "ZL", "PM" i "IN", tymczasem organy, przyjmując niespełnienie przez skarżącą zawartych w ww. przepisie wymagań, w swoich decyzjach w żaden sposób nie wyjaśniły, do której z powyższych kategorii i na jakiej podstawie zaliczyły budynek, którego dotyczy postępowanie i czy w ogóle należy on do którejkolwiek z tych kategorii, biorąc pod uwagę postanowienia § 209 i n. r.w.t. Takie ustalenie jest podstawą prawidłowego zastosowania § 271 ust. 1 i 8 r.w.t., co oznacza, że kwestia ta powinna zostać wyjaśniona. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na treść § 271 ust. 6-7 i 9 r.w.t., w którym przewidziano szereg możliwości zmniejszenia wymaganej odległości 8 m, tj. o 25% lub nawet o połowę, ale pod warunkiem spełnienia wskazanych w tych przepisach przesłanek dotyczących m.in. wyposażenia sfer pożarowych obiektu w urządzenia gaśnicze lub posiadanie elementów nierozprzestrzeniających ognia. Odpowiedzi na pytania o możliwość zmniejszenia tej odległości, jak zauważył Sąd, powinna udzielić osoba posiadająca stosowne uprawnienia z zakresu p.poż. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien pouczyć skarżącą o powyższych przepisach i możliwościach zmniejszenia odległości dla zachowania prawidłowego biegu postępowania i zachowania praw strony wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej sformułowanych w odwołaniu od decyzji o niezastosowaniu postanowień § 272 ust. 2 i § 213 ust. 1a r.w.t. Odniesienie się do powyższych kwestii, jak podkreślił Sąd, jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej jego pkt I w zakresie, w jakim Sąd I instancji uchylił również utrzymaną w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 zd. 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym nakazaniu organowi w dalszym toku postępowania odniesienia się do kategorii obiektu, do której należy projektowany budynek, potencjalnej możliwości zmniejszenia odległości ochronnych oraz odniesienie się do zarzutu niezastosowania postanowień § 272 ust. 2 i § 213 ust. 1a r.w.t., podczas gdy na skutek uchylenia również decyzji organu I instancji, w świetle przepisów prawa materialnego organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy na skutek upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. W świetle powyższych zarzutów skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącą wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z 24 lutego 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionej podstawie, trafnie bowiem skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 30 ust. 5 zd. 2 p.b. Decydując o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], Sąd I instancji pominął znaczenie normatywne art. 30 ust. 5 zd. 2 p.b., który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Nakazując organowi w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu dokonanie ustaleń, których brak uniemożliwiać ma, zdaniem Sądu, wiążące stwierdzenie, że projektowana budowa budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] w miejscowości S. objęta zgłoszeniem pozostaje sprzeczna z wymaganiami techniczno-budowlanymi określonymi w r.w.t., Sąd I instancji nie mógł nie zwrócić uwagi, iż charakter kompetencji przyznanej organom administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie regulacji materialnoprawnej zamieszczonej w art. 30 ust. 5 p.b. nie pozwalał po uprawomocnieniu się wyroku dokonać Staroście [...] powtórnej oceny zgłoszenia, a w konsekwencji również pozbawiał tenże organ uprawnienia do wniesienia sprzeciwu, mogącego następnie podlegać kontroli instancyjnej sprawowanej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki (inwestora) w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ definitywnie traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie zauważa się, że norma kompetencyjna wyrażona w art. 30 ust. 5 p.b. w sposób zasadniczy wpływa tak na kształt postępowania odwoławczego w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, który to sprzeciw inwestor decyduje się następnie zaskarżyć, jak też na rodzaj rozstrzygnięć, które organy administracji architektoniczno-budowlanej są upoważnione podjąć po wyeliminowaniu decyzji wnoszącej sprzeciw przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 850/20; wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2367/19; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3345/19; wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2199/16; wyrok NSA z 20 października 2015 r., II OSK 957/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., II OSK 35/13; wyrok NSA z 15 kwietnia 2013 r., II OSK 2358/11). Nie inaczej zagadnienie to jest oceniane w piśmiennictwie (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 403). Pominięcie przez Sąd I instancji specyfiki instytucji zgłoszenia, polegającej na tym, że ustawodawca w art. 30 ust. 5 p.b. wprowadził ograniczenie czasowe do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie zostało przez skarżący kasacyjnie organ objęte zarzutem skargi kasacyjnej, trafnie również wskazanej wadliwości przypisany został istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem z uwagi na treść nadaną rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. I wyroku Sąd I instancji uniemożliwił wykonanie sformułowanych przez siebie wskazań co do dalszego postępowania stanowiących wiążący element orzeczenia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), pomimo że w ramach oceny prawnej odnoszącej się do podstaw wydania kontrolowanej decyzji uznał za konieczne dla rozpatrzenia dokonanego przez skarżącą zgłoszenia uzupełnienie przez organ ustaleń objętych art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił pkt I zaskarżonego wyroku w części obejmującej uchylenie decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że taka decyzja procesowa pozostaje uzasadniona szczególnymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy.