IV SA/Po 620/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. R. N. (zwana dalej "Skarżącą") wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o wykonanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. (zwanej dalej "decyzją z 1977 r.") w sprawie uznania drogi publicznej poprzez wykonanie prawidłowego oznakowania dojazdu do posesji nr [...] położonych w [...]. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Burmistrz stwierdził, że brak jest podstaw do wykonania decyzji z 1977 r. i przejęcia przedmiotowych nieruchomości przez Gminę [...]. Biorąc pod uwagę fakt, iż wskazane działki na których istnieje przejazd do posesji są działkami prywatnymi, nie jest możliwe ustawienie tablic kierunkowych, o które wnioskuje Skarżąca. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Organ I instancji uznał, że decyzja z 1977 r. nie wywołała skutków prawnych przez wzgląd na fakt, iż Naczelnik Miasta i Gminy [...] nie posiadał właściwości, a skutek w postaci podziału nieruchomości został już zrealizowany. Poza tym, wykonanie decyzji poprzez uznanie drogi publicznej, jak również w postaci oznakowania dróg nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W terminowo wniesionym zażaleniu Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Burmistrza i o wszczęcie postępowania w sprawie. Skarżąca nie zgodziła się z argumentem Burmistrza co do tego, że decyzja z 1977 r. nie wywołała skutków prawnych, bowiem decyzja ta nie została usunięta z obrotu prawnego zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie Burmistrza w mocy. W treści postanowienia Kolegium zawarto argumentację zbliżoną do argumentacji organu I instancji. Dodatkowo, Kolegium wskazało, że decyzja z 1977 r. została wydana pod warunkiem, tzn. czynności związane z wydzieleniem drogi publicznej, mogły mieć miejsce tylko wtedy, gdy M. P. (pierwotnemu właścicielowi działek przeznaczonych pod drogę jako dojazd do posesji) zostanie wypłacone odszkodowanie za dokonanie tej czynności. Jak wynika z akt sprawy, żadna z tych czynności nie nastąpiła. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 4, 7-10 i 12 k.p.a., a także art. 28, 139 oraz art. 61 k.p.a. W ocenie Skarżącej, organ II instancji nie podał podstawy materialnoprawnej, na której oparł swoją decyzję, a także nie wyjaśnił dlaczego odmówił wykonania prawomocnej decyzji z 1977 r., która na dzień wniesienia skargi nie została wykonana. W związku z tym, Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienia, na które w administracyjnym toku postepowania przysługują zażalenia, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Istotą niniejszej sprawy jest rozpoznanie zasadności zastosowania przez organy administracji publicznej przepisu art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., który stanowi, że: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd stwierdza, że zarówno organ I jak i II instancji zasadnie zastosowały powołany przepis i odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wykonaniu decyzji z 1977 r. Zgodnie z treścią wniosków złożonych przez Skarżącą, sprawa dotyczy realizacji pkt 1. decyzji z 1977 r.: "uznać drogę publiczną, która przebiega przez grunty gospodarstwa obyw. M. P. we wsi [...] nr [...]". W związku z tym, Sąd ogranicza się jedynie do zasadności odmowy wszczęcia postepowania celem wykonania pkt 1. decyzji z 1977 r. Jako podstawę prawną decyzji z 1977 r. powołano między innymi art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych z 1962 r."). Wskazany przepis stanowił materialną podstawę do wydania decyzji. Treść tego przepisu brzmiała: "Do kategorii dróg lokalnych należy zaliczać w szczególności: drogi łącznikowe o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym między drogami państwowymi oraz drogi łącznikowe między drogami lokalnymi,". Nie sposób nie zwrócić uwagi, że powołany przepis, który w momencie obowiązywania ustawy o drogach publicznych z 1962 r. nie stanowił o kompetencji organu administracji publicznej do zmiany kwalifikacji drogi na drogę o charakterze publicznym. Powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej w treści decyzji skutkuje tym, że taka decyzja jest dotknięta, co najwyżej wadą, która jednak nie uzasadnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 914/16, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Należało więc dokonać sprawdzenia, czy w treści ustawy o drogach publicznych z 1962 r. znajdują się przepisy, które istotnie mogły stanowić podstawę do wydania decyzji. W wyniku przeprowadzonej analizy, Sąd doszedł do wniosku, że w treści tego aktu normatywnego w ogóle nie ma przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do wydania decyzji o takiej treści jak decyzja z 1977 r., stąd zasadna jest konstatacja, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym nie wywołała skutków orzeczonych w jej treści. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych z 1962 r. nie uprawniał organów administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie wykonania orzeczenia o postawieniu oznakowania co do wskazanych we wniosku działek Sąd zgadza się z organami administracji publicznej co do tego, że wyartykułowana w postępowaniu wada, czyni decyzję nieskuteczną. Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych z 1962 r.: "Zaliczenie drogi do kategorii dróg lokalnych, poza przypadkiem określonym w art. 6 ust. 2, oraz pozbawienia jej tego charakteru następuje w drodze uchwały: 1) powiatowej rady narodowej, podjętej we własnym zakresie lub na wniosek gromadzkiej rady narodowej, rady narodowej osiedla lub rady narodowej miasta nie stanowiącego powiatu miejskiego albo; 2) rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski lub rady narodowej miasta wyłączonego z województwa". Kompetencja, którą przypisał sobie Naczelnik Miasta i Gminy [...] zgodnie z wówczas obowiązującym stanem prawnym przysługiwała zatem wyłącznie Gminnej Radzie Narodowej w [...]. Doszło tym samym do przekroczenia kompetencji, stąd zasadna jest konstatacja, że decyzja z 1977 r. została wydana bez podstawy prawnej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów wyrażonych w treści zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia Burmistrza jak i decyzji Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności, że decyzja z 1977 r. nie wywołała skutków prawnych. Wobec tego Sąd uznaje zarzut Skarżącej w przedmiocie niewyjaśnienia przez organ II instancji powodów niewykonania decyzji z 1977 r. za niezasadny. Kolegium przedstawiło okoliczności prawne, zgodnie z którymi doszło do przekonania w treści postanowienia, że decyzja nie wywołała skutków. Niezasadny jest także drugi zarzut Skarżącej, zgodnie z którym organ II instancji nie powołał podstawy materialno-prawnej swojego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę to, że nie ma w systemie prawnym przepisów, które umożliwiałyby wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania decyzji już wydanej, nie można wszcząć takiego postępowania. Wówczas podstawą takiego rozstrzygnięcia jest art. 61a § 1 k.p.a., który został powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Warte podkreślenia jest także to, że Skarżąca składając wniosek o wszczęcie żądanego postępowania, aby być uznana za stronę tego potencjalnego postępowania, powinna powołać podstawę prawną swojego żądania, bowiem możliwość żądania określonego zachowania ze strony organu administracji publicznej na konkretnej podstawie prawnej implikuje uznanie takiej osoby za stronę postępowania. Jeżeli nie można powołać takiego przepisu, osoba żądająca określonego działania nie może stać się stroną w myśl art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1217/18, CBOSA). We wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżąca sformułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, które miało być zwieńczone decyzją nakazującą wykonanie decyzji z 1977 r. W ocenie organów I oraz II instancji, a także Sądu zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było zasadne. Postępowanie administracyjne celem wydania decyzji o wykonaniu innej decyzji jest instytucją nieznaną w k.p.a. Taka konstrukcja w prawie procesowym nie istnieje, poza tym należy zwrócić uwagę, że wykonanie decyzji administracyjnej jest czynnością materialno-techniczną. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną, dopóty dopóki można mówić o dobrowolnym wykonaniu zapadłego rozstrzygnięcia. Charakter ten jest podyktowany wnioskiem jaki wynika z interpretacji art. 104 § 2 k.p.a., który stanowi, że: "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Decyzja administracyjna jest elementem wieńczącym postępowanie, a więc w wyniku jej wydania postępowanie kończy się, zatem nie jest możliwe podejmowanie jakichkolwiek dalszych czynności procesowych. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "kończyć", a więc "kłaść kres czemuś (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 360), po wydaniu decyzji administracyjnej, postępowanie nie toczy się. W tym miejscu należy wyjaśnić pojęcie "wykonania decyzji administracyjnej". Przez wykonanie rozumie się "spełnienie jakiejś czynności, wprowadzenie czegoś w czyn, zrealizowanie, urzeczywistnienie" (E. Sobol, Nowy słownik języka polskiego, Warszawa 2002, s. 1169). Wykonanie decyzji polega więc na urzeczywistnieniu treści, którą niesie ze sobą decyzja. Jej wykonanie wywołuje skutki prawne przez fakt, nie tworzy nowych norm porządku prawnego (J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1959, s. 7). To w ramach decyzji dochodzi do konkretyzacji prawa lub obowiązku stanowiącego podstawę stosunku administracyjnoprawnego, jej wykonanie pozostaje jedynie konsekwencją tej konkretyzacji, gdyż jest podstawą kształtowania stosunków społecznych. Decyzja nie jest celem samym w sobie. Wykonanie jest jednym z etapów posługiwania się aktem administracyjnym w obrocie prawnym (J. Jendrośka, Zagadnienie prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 21). Mając na względzie powyższe stanowisko doktryny, Sąd nie ma wątpliwości, że wykonanie decyzji administracyjnej stanowi formę prawną działania administracji publicznej, która ma charakter czynności materialno-technicznej, a tym samym nie wymaga dalszej konkretyzacji w drodze odrębnej decyzji. Z uwagi na brak podstawy prawnej do przeprowadzenia żądanego postępowania, organy I oraz II instancji nie miały innej możliwości, jak tylko odmówić wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Powołany przepis wskazuje przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Tymi przesłankami są: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną postępowania oraz inne uzasadnione przyczyny skutkujące niemożnością wszczęcia postępowania. Wystąpienie choćby jednej z przesłanek implikuje obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16, CBOSA). Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie rozpatrywana jest druga z przesłanek, Sąd stwierdza, że istnieje uzasadniona przyczyna, która uniemożliwia wszczęcie postępowania – brak podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że: "Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019, sygn. akt I GSK 1640/18, CBOSA). Okoliczności sprawy dowodzą, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wykonaniu decyzji z 1977 r. Skarżąca powołała szereg naruszeń wskazanych w skardze przepisów k.p.a. nie wyjaśniając na czym naruszenie miało polegać, w związku z tym Sąd nie odnosi się do tych zarzutów. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, że podjęte rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego w I oraz II instancji są zgodne z prawem i powinny się ostać, co oznacza, że sformułowane przez Skarżącą zarzuty są bezzasadne. Z kolei bezzasadność zarzutów skargi implikuje konieczność oddalenia jej w całości, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.