I SA/Wa 1651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. S.A. [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...], o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła P. S.A. [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) P. S.A. wystąpiła o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], stanowiącej własność R. K., poprzez udzielenie spółce zezwolenia na zajęcie części działki [...] w celu usytuowania urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej, tj. na budowę linii napowietrznej SN i nN oraz budowę linii kablowej SN i nN. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. Wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] listopada 2018 r. Starosta [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], stanowiącej własność R. K., poprzez udzielenie P. S.A. zezwolenia na zajęcie części działki [...] w celu usytuowania urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej, tj. na budowę linii napowietrznej SN i nN oraz budowę linii kablowej SN i nN. Odwołanie od ww. decyzji wniosła P. S.A. [...]. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że w sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2018 r., IV SA/Wa 13/18, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ przypomniał, że w ww. wyroku sąd za błędne uznał ustalenia organu, że zapisy uchwały dopuszczają realizację inwestycji na części przedmiotowej nieruchomości. Sąd podkreślił również, że "na załączniku graficznym do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznaczono obszaru [...] - tak więc nie bardzo wiadomo jak ten obszar przebiega przez działkę skarżącego. Niemniej jednak zaznaczony jest obszar o symbolu [...] oraz obszar [...]. Obszar [...] zajmuje niewielki procent powierzchni działki skarżącego wzdłuż drogi. Natomiast prawie cała działka to obszar oznaczony symbolem [...]. Przebieg planowanej inwestycji planowany jest od obszaru [...] do drogi nr [...] a zatem przynajmniej w 90% przez tereny rolnicze a nie przez tereny przeznaczone na cele publiczne w szczególności przez tereny dróg publicznych, wewnętrznych czy ciągi pieszo-jezdne". Ponadto, sąd wskazał, że "ani inwestor ani organ nie wykazali, że nie jest możliwe przeprowadzenie planowanej inwestycji zgodnie z zaleceniami planu tj. w ciągu dróg. Również z cytowanych przez organ zapisów §35 ust. 1-4 (...) m.p.z.p. nie wynika, że planowana inwestycja ma przebiegać przez działkę skarżącego." Niezależnie od wskazanej oceny sądu, w ocenie organu, inwestor nie wykazał w sposób wystarczający, że nie jest możliwe przeprowadzenie planowanej inwestycji zgodnie z zaleceniami planu, które odnoszą się do ogólnych założeń dotyczących sieci infrastruktury technicznej. Wojewoda podniósł, że w piśmie z [...] maja 2018 r. P. wskazała, że na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzona została modernizacja istniejącej już sieci energetycznej a nie budowa całkowicie nowej. Natomiast stosownie do § 35 ust. 1 uchwały z 112 października 2006 r. w sprawie uchwalenia planu gminy [...], rozwój systemu zaopatrzenia w energię elektryczną polegać będzie m. in. na odbudowie, przebudowie i modernizacji istniejących linii elektroenergetycznych. Ponadto w ww. piśmie spółka podkreśliła, że modernizacja przedmiotowej sieci podyktowana była złym stanem technicznym linii oraz znaczną długością obwodów niskiego napięcia. Zdaniem inwestora, przeprowadzenie sieci w ciągu ww. dróg spowodowałoby, że linia ta byłaby o ok. 0,5 km dłuższa, niż po działce [...] (gdzie sieć energetyczna już istniała). W ocenie organu odwoławczego, w żadnym wypadku nie oznacza to sytuacji, w której planowana inwestycja ma przebiegać przez działkę [...]. Wojewoda podkreślił, że plan miejscowy jest aktem prawnym o lokalnym zasięgu obowiązywania, którego normy są wiążące przy zagospodarowaniu gruntu. Dodał, że w sytuacji kiedy inwestycja opiera się na modernizacji istniejącej już sieci energetycznej, a nie budowie całkowicie nowej, a więc wykracza poza zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozważenia wymaga możliwość wystąpienia przez przedsiębiorcę o wydanie decyzji na postawie art. 124b powołanej ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ww. ustawy jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu i mają do niej zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1 ustawy. W ocenie Wojewody, z uwagi na szczególny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, przesłanki ograniczenia korzystania należy interpretować ściśle, a ograniczenie "ma nastąpić" zgodnie z planem miejscowym. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania wskazanej normy, musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez którą ma ona przebiegać. Inaczej mówiąc koniecznym jest aby konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być zrealizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Skoro zaś obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na działce [...] lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem spółki, to odmowa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie narusza art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyła P. S.A. z siedzibą [...] zarzucając tej decyzji: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 124 ust. 1 ustawy 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy żaden przepis prawa nie nakazuje, aby dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne było zaznaczenie przebiegu danej inwestycji w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu; 2) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy § 113 pkt 1 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dopuszcza lokalizację obiektów obsługi technicznej gminy na terenach oznaczonych symbolem [...], a § 10 pkt 2 ww. planu normuje wprost, że na całym obszarze objętym tym planem dopuszcza się lokalizację inwestycji służących realizacji celów publicznych; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdzenie, że skarżąca nie wykazała w sposób wystarczający, że nie jest możliwe przeprowadzenie planowanej inwestycji zgodnie z zaleceniami planu, podczas gdy skarżąca w piśmie z 3 kwietnia 2019 r. wyjaśniła, dlaczego nie było możliwości przeprowadzenia przedmiotowych urządzeń w ciągu dróg, a organ nie wezwał skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym względzie; c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nazbyt ogólne i dalece niewystarczające odniesienie się przez Wojewodę [...] do zarzutów naruszenia prawa procesowego przez Starostę [...]. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków [...], stanowiącej własność R. K., poprzez udzielenie spółce P. S.A. zezwolenia na zajęcie części działki [...] w celu usytuowania urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej, tj. na budowę linii napowietrznej SN i nN oraz budowę linii kablowej SN i nN. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu przez organ wniosku skarżącej o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Poprzednio wydana w sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. orzekające o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, zostały bowiem uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18. Powyższe oznacza, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organy związane były, na zasadzie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przypomnieć zatem trzeba, że kontrolując poprzednie decyzje wydane w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organów, że zapisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] pozwalają na przyjęcie, że ww. uchwała dopuszcza realizację przedmiotowej inwestycji na części przedmiotowej nieruchomości. W wiążącym w sprawie wyroku sąd wskazał, że analiza zapisów § 32 oraz § 34 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołały się organy, w żaden sposób nie wskazuje, że dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji na należącej do R. K. działce [...]. Sąd uznał wówczas, że ww. zapisy planu zawierają jedynie ogólne założenia odnoszące się do sieci infrastruktury technicznej, przy czym, co istotne, założenia zawarte w § 32 planu wskazują, że sieci infrastruktury technicznej powinny być w miarę możliwości prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne, w szczególności przez tereny dróg publicznych oraz przez tereny dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych. Sąd wskazał również, że na załączniku graficznym do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznaczono obszaru [...] – tak więc nie bardzo wiadomo jak ten obszar przebiega przez działkę [...]. Niemniej jednak zaznaczony jest obszar o symbolu [...] oraz obszar [...]. Obszar [...] zajmuje niewielki procent powierzchni działki [...] wzdłuż drogi. Natomiast prawie cała działka to obszar oznaczony symbolem [...]. Przebieg planowanej inwestycji planowany jest od obszaru [...] do drogi [...], a zatem przynajmniej w 90% przez tereny rolnicze a nie przez tereny przeznaczone na cele publiczne w szczególności przez tereny dróg publicznych, wewnętrznych czy ciągi pieszo-jezdne. Jednocześnie sąd zauważył, że ani inwestor ani organ nie wykazali, że nie jest możliwe przeprowadzenie planowanej inwestycji zgodnie z zaleceniami planu tj. w ciągu dróg. W ocenie sądu, również z zapisów § 35 ust. 1-4 planu nie wynika, że planowana inwestycja ma przebiegać przez działkę R. K.. Sąd podsumował, że w świetle wskazanych zapisów planu nie można uznać aby planowana inwestycja była zgodna z tym planem. W ww. wyroku sąd wskazał jednocześnie, że "plan miejscowy - aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez którą ma ona przebiegać. Inaczej mówiąc, koniecznym jest by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być realizowany konkretny cel publiczny Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego." Na poparcie powyższych twierdzeń sąd przywołał wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Rz 3/12 oraz II SA/Łd 621/13. Sąd podsumował, że skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na działce nr [...] lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem, to decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem. Z powyższego wynika, że w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził jednoznaczny pogląd co do prawidłowej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powołując na poparcie swojego stanowiska stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednocześnie, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, sąd ten przesądził, że skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na działce [...] lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, to decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości są niezgodne z prawem. Słusznie zatem uznały organy, powołując się na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może zapaść rozstrzygnięcie inne niż orzekające o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji zawartą w skardze argumentację i powołane na jej poparcie orzecznictwo sądów, prezentujące linię orzeczniczą odmienną od zaakceptowanej przez sąd w wiążącym w sprawie wyroku, uznać trzeba za w istocie polemikę z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądu z 17 maja 2018 r., gdyż stanowisko organów opiera się na ocenie i ustaleniach zawartych w motywach tego wyroku. Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia tak przepisów prawa materialnego (tj. art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), jak i przepisów prawa procesowego (tj. art. 6 w związku z art. 8 § 1 kpa) nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy podjął w niniejszej sprawie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym możności przeprowadzenia planowanej inwestycji zgodnie z zaleceniami planu, tj. w ciągu dróg. W ocenie Sądu, przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie umotywowane poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej spółki. Organy wyjaśniły również w należyty sposób podstawę prawną wydanych decyzji. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu powołanych w skardze przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.