I OSK 416/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 297/18 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność O. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje J. M. od O. S. A z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (dwóch tysięcy złotych); 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od O. S. A. z siedzibą w W. na rzecz J. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 297/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi J. M. na bezczynność O. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1. stwierdził, że O. S. A. z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność O. S. A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4. zasądził od O. S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 24 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do O. S.A. w W. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: a. kto w O. S.A. odpowiada za utrzymanie słupów telekomunikacyjnych w miejscowości S., powiat p., woj. Wielkopolskie; b. jak często O. S.A. dokonuje ich przeglądów celem ewentualnej konieczności ich napraw lub usunięcia; c. czy O. S.A. nie planuje usunięcia ww. słupów. Pismem z 27 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność O. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. W skardze wniósł o: 1. zobowiązanie O. S.A. do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność O. S.A. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od O. S.A. na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7000 zł; 3. zasądzenie od O. S.A. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Pismem procesowym z 24 lipca 2018r. skarżący powiadomił Sąd, że O. S.A. spółka pismem z 6 lipca 2018r. udzieliła odpowiedzi na pytania a i c wniosku. Co się tyczy pytania b wniosku, o częstotliwość dokonywania przeglądów linii, spółka podała zaś, że linia podlega okresowym przeglądom, co w ocenie strony nie stanowi odpowiedzi na zadane pytanie. W odpowiedzi na skargę O. S.A. wniosła o jej odrzucenie argumentując, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazała, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, nie posiada także przymiotu organu władzy publicznej. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do spółki nie mają zastosowania postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można uznać, że dopuściła się ona bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej. Zwrócono też uwagę na to, że ze zilustrowanego stanu faktycznego nie daje się jednoznacznie wyprowadzić wniosku, że nieudzielanie odpowiedzi było w sposób ewidentny nacechowane złą wolą. Wszelako O. S.A. - mimo tego, że pierwotny wniosek nie dotyczył żądania udzielenia informacji publicznej- odpowiedziała na zgłoszone żądanie, jak również zwróciła się o udzielenie dodatkowych informacji. Nadto w następstwie wniosku strony skarżącej podjęła ona czynności wyjaśniające w sprawie ustalając rzeczywisty stan techniczny słupów jak również zajętość linii przez czynnych abonentów, mieszkańców ul. K. Z kolei późniejszy brak reakcji musiał wynikać z problemów systemu informatycznego aniżeli z umyślnego i zamierzonego działania O. S.A. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Rozpatrując skargę Sąd zwrócił uwagę, iż spółka zobowiązana była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Spółka nie wskazywała zaś na to, aby infrastrukturę posadowioną na spornej działce, wybudowała w czasie, gdy była już podmiotem prywatnym. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że żądane przez skarżącego dane stanowią – co do zasady – informację publiczną. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową, lecz rozważania w tym zakresie, na tym etapie postępowania, są przedwczesne. Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie istotnym zagadnieniem, było także to, czy spółka jest na mocy przepisów u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów. Reasumują tą część rozważań Sąd stwierdził, że spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego-publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, Sąd przyjął, że T. S.A. (obecnie O. S.A.) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zwrócił również uwagę, że powyższe dywagacje były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i znalazły one akceptację. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka nie jest co prawda osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wynika, iż spółka odpowiedziała na wniosek inicjujący postępowanie dopiero pismem z dnia 6 lipca 2018 r. Biorąc więc pod uwagę fakt, że skarga na bezczynność pochodzi z 27 kwietnia 2018 r. to jako oczywista jawi się konkluzja, że na dzień jej wnoszenia spółka pozostawała w bezczynności. Sąd stwierdził, że nie zachodziła konieczność zobowiązywania spółki do określonego działania. Treść pisma z 6 lipca 2018 r. wskazuje bowiem na to, iż zawierało ono odpowiedzi na pytania zadane we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej także stwierdzenie spółki, że sporna linia podlega okresowym przeglądom, może zostać uznane jako odpowiedź na pytanie o częstotliwość przeglądów. Ze sformułowania użytego przez spółkę wynika bowiem to, że nie ma stałych regulacji określających dokładną częstotliwość przeglądów spornej linii. Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, jednocześnie wskazując, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przekonanie spółki, ze nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. M., zaskarżając je w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, tj. w zakresie pkt. 2 sentencji wyroku oraz w części dotyczącej oddalenia skargi w pozostałym zakresie, tj. w zakresie pkt. 3 sentencji wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono 1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisu art. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że przeciwnik skargi udostępnił informację publiczną w zakresie odpowiedzi na pytanie jak często dokonuje przeglądów słupów telekomunikacyjnych w miejscowości S., powiat p., woj. wielkopolskie, podczas gdy udostępnił on jedynie informację, że przeglądów dokonuje okresowo; 2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy na rażącą bezczynność jednoznacznie wskazują okoliczności sprawy, tj.: - nieudostępnienie w pełni żądanej informacji do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. przez okres blisko 19 miesięcy, a w odniesieniu do informacji udostępnionych, nieudostępnienie ich przez ponad rok od dnia złożenia wniosku o udostępnienie tychże informacji, - nieudostępnienie żądanej informacji pomimo ponawiania przez Skarżącego wniosków w tym zakresie, - pełna wiedza przeciwnika skargi na temat jego obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej, na co wskazują zarówno liczne wyroki sądów administracyjnych nakazujących O. S.A. udostępnianie informacji publicznych, jak i obsługiwanie go przez osoby dysponujące wysokimi kwalifikacjami w dziedzinie prawa, - obawy skarżącego oraz innych mieszkańców ul. K. w S. o ich bezpieczeństwo, w związku ze złym stanem technicznym słupów telekomunikacyjnych ustawionych wzdłuż ww. ulicy; b. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie od O. S.A. skargi na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wskazanej w skardze z 27 kwietnia 2018 r., w wysokości 7000 zł, pomimo, że zaistniała rażąca bezczynność przeciwnika skargi w okolicznościach, o którym mowa w lit. a, a zarówno zasądzenie wskazanej sumy, jak i jej wysokość, może w ocenie skarżącego stanowić skuteczny środek represyjny, prewencyjny, a także kompensacyjny. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. 2 i pkt. 3 sentencji wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że bezczynność O. S.A. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od O. S.A. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7000,00 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. 2 i pkt. 3 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jeżeli uwzględni skargę na bezczynność (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) musi ocenić, a następnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przekonanie spółki, ze nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zauważyć trzeba, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka kwalifikowana jako rażące naruszenia prawa sytuacja wystąpiła w sprawie. Po pierwsze, w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. W niniejszej sprawie przekroczenie terminu do załatwienia wniosku było znaczne bo ponad roczne. Wniosek skarżący złożył w dniu 24 czerwca 2017 r., a odpowiedz otrzymał dopiero pismem z 6 lipca 2018 r. Ponadto O. S.A. nie udostępniała żądanych informacji pomimo ponawiania przez J. M. wniosków w tym zakresie. Udzielenie odpowiedzi na zadane pytania nastąpiło zarówno po wniesieniu skargi jak i po złożeniu odpowiedzi na skargę przez spółkę. Po drugie, nie można w rozpoznawanej sprawie przyjąć, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że O. S.A. nie wiedziała, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że od kilku lat (co najmniej od 2014 r.), spółka jako strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, występowała w wielu sprawach sądowych, w tym w sprawach toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, których przedmiotem była jej bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i gdzie sądy jednoznacznie wskazywały na jej obowiązek udostępniania informacji publicznej ( zob. m.in.: wyrok NSA z 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK2079/14; wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2107/14; wyrok NSA z 21 stycznia 2015, sygn. akt I OSK 1493/14; wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 3218/14; wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15; wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2141/14; wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt i OSK 5 /15 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postepowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a w mniejszym stopniu charakter prewencyjno – represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 2954/17, CBOSA). Wskazuje się także, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Zwraca się uwagę, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19 oraz z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19, CBOSA). Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie powyższego środka w szczególności wtedy gdy bezczynność wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie występują w rozpoznawanej sprawie. J. M. uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazał na stan poczucia zagrożenia spowodowany, jego zdaniem, złym stanem technicznym słupów telekomunikacyjnych. Wyżej wskazana okoliczność powinna być uwzględniona jako przesłanka przyznania sumy pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziła konieczność przyznania J. M. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Kwota ta jest adekwatna i proporcjonalna z punktu widzenia doznanej przez stronę krzywdy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie zachodzi konieczność zobowiązania O. S.A. do określonego działania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Treść pisma spółki z 6 lipca 2018 r. jest jasna i bezsprzecznie wskazuje, iż pismo to zawierało odpowiedz na pytania zadane we wniosku z 24 czerwca 2017 r. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie spółki, że sporna linia podlega okresowym przeglądom, może zostać uznane jako odpowiedź na pytanie o częstotliwość przeglądów. Ze sformułowania użytego przez spółkę wynika bowiem to, że nie ma stałych regulacji określających dokładną częstotliwość przeglądów spornej linii. Zadane pytanie w powyższym zakresie nie jest precyzyjne. Dlatego jeżeli ww. odpowiedz O. S.A. nie jest zdaniem skarżącego kasacyjnie wystarczająca może on zadać bardziej konkretne pytanie, np. pytając o daty, w których dokonywane były przeglądy. Skoro jednak O. S.A. udzieliła w całości informacji przed rozpoznaniem niniejszej skargi przez Sąd, to postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i 3, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w tym zakresie rozpoznał skargę. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 3, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 4. W pozostałej części skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz J. M. kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.