II SA/Wa 1776/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. H. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwanego dalej: "Szefem KAS") z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia 25 marca 2019 r. D. H. (zwany dalej: "Skarżącym") wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwanego dalej: "Dyrektorem Izby") do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że był funkcjonariuszem Służby Celnej, jednakże nie otrzymał ani propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, ani propozycji pracy. Jego zdaniem, mając na uwadze posiadane kwalifikacje, jak również wzorowy i nienaganny przebieg 22-letniej służby, potraktowanie go w taki sposób było wysoce krzywdzące. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że organ winien wydać decyzję administracyjną, którą mógłby poddać kontroli sądowej, bowiem jego faktyczne zwolnienie ze służby kwestionuje w całości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...], Dyrektor Izby – opierając się na przepisie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą"), ponosząc przy tym, że Skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a tym samym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji przyjęcia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 169 ust. 4), co a contrario oznacza, że brak propozycji nie wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji. W ocenie Dyrektora Izby, przepisy ustawy wprowadzającej nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby bądź pracy. W konsekwencji organ uznał, że w sprawie z wniosku Skarżącego zachodziła przeszkoda w prowadzeniu ewentualnego postępowania administracyjnego w postaci braku prawnej możliwości zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co skutkowało koniecznością odmowy jego wszczęcia. Po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] maja 2019 r., Szef KAS wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym. Szef KAS wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie zaszły przesłanki do zwolnienia Skarżącego ze służby ani też wygaśnięcia jego stosunku służbowego, zatem brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby, w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym jak ja, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych) w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby; 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania Skarżącego wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Szef KAS podtrzymuje niewydanie decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia Skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację Skarżącego. Rozwijając powyższe zarzuty Skarżący podniósł, że w sytuacji zwolnienia ze służby standardem jest decyzja o zwolnieniu. Skoro bowiem jego stosunek służbowy opierał się na mianowaniu i miał charakter administracyjno-prawny, to koniecznym jest jego rozwiązanie w formie aktu o charakterze władczym, który będzie mógł być poddany kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosowanie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Następnie wystąpił z wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie jego stosunku służbowego. Zdaniem Dyrektora Izby i Szefa KAS, z uwagi na brak podstaw do wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji administracyjnej, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, co znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia tego, czy nieprzedstawienie Skarżącemu żadnej propozycji, w następstwie którego jego stosunek służbowy wygasł, powodowało ex lege skutek w postaci zwolnienia go ze służby i nie wymagało jakiegokolwiek działania władczego, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi Skarżący, organ winien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie stosunku służbowego (zwolnienia ze służby). Powyższa kwestia stała się przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie wykładni przepisów ustawy wprowadzającej, wypracował stanowisko, że konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 768 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o KAS") regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi wprawdzie ex lege (w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy), niemniej jednak, traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. postanowienia NSA: z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17; z dnia 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprezentowane wyżej stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie – skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Poglądy te znalazły w końcu aprobatę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jedno z tych rozwiązań polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby bądź propozycji zatrudnienia, organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza. Przechodząc zatem do oceny wydanych w sprawie postanowień, Sąd uznał, że nie mogą się one ostać w porządku prawnym. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9; wyroki NSA: z dnia 7 lutego 20114 r. o sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1635/14). Wobec tego, że Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącego – co zostało wyżej szczegółowo wyjaśnione – przyjąć w konsekwencji należało, że działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Izby będzie obowiązany rozpoznać wniosek Skarżącego z dnia 25 marca 2019 r. z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. Wskazać przy tym należy, że w decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego Skarżacego organ winien, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego Skarżącemu nie została złożona żadna propozycja, a zatem dokonać oceny z perspektywy posiadanych przez niego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł, w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.