VII SA/Wa 1327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) z [...] maja 2019 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania parkingu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Dotychczasowy przebieg postępowania przedstawia się następująco: Pismem z 6 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] o wszczęcie postępowania w ww. sprawie, wskazując, że obecnie na przedmiotowej nieruchomości, obejmującej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], funkcjonuje tor szkoleniowo-wyścigowy do sportów samochodowych. Przy piśmie z [...] listopada 2018 r. zostało ono przekazane zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. PINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, wskazując, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący nie wykazał natomiast przymiotu strony. W ocenie PINB, brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "nielegalnej zmiany sposobu użytkowania parkingu" parkingu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] na wniosek skarżącego, bowiem nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy ww. wniosek ani żadnej z działek z nią sąsiadujących. Bezpośrednie zainteresowanie przedmiotową sprawą może jedynie świadczyć o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania w postępowaniu administracyjnym. Organ poinformował również, że w wypadku uznania braku przymiotu strony, podejmuje postępowanie z urzędu, traktując pismo w sprawie jako informację dającą podstawę do podjęcia działań kompetencyjnych z urzędu. Pismo inicjujące należy zatem interpretować jako skargę, która może dać podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji stwierdzenia zasadności jego przeprowadzenia, a pismo nie pochodzi od osoby legitymującej się przymiotem strony.Jednocześnie PINB wskazał, że jest prowadzone z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Podsumowując, w ocenie organu zasadne było zastosowanie art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego [...] WINB wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., opisane na wstępie postanowienie nr [...] z [...] maja 2019 r., którym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w zażaleniu skarżący zarzucił organowi powiatowemu m.in. nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana jest sporna inwestycja, lub działki sąsiedniej, wobec czego [...] WINB pismem z [...] kwietnia 2019 r. wezwał skarżącego do udokumentowania jego interesu prawnego w sprawie, wskazując jednocześnie, iż interes prawny może wynikać np. z przysługującego prawa do nieruchomości, na której zrealizowana jest przedmiotowa inwestycja, lub działki sąsiedniej, czy też znajdującej się w obszarze odziaływania obiektu albo z innego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Skarżący w piśmie z 26 kwietnia 2019 r. poinformował organ, iż jest właścicielem działki o nr. ew. [...] obrębu [...][...]. Organ stwierdził, że nieruchomość będąca własnością skarżącego znajduje się w znacznej odległości od inwestycji, w sprawie której żąda on wszczęcia postępowania. Tym samym nieruchomość skarżącego nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. W tej sytuacji, w opinii [...] WINB, skarżący nie dysponuje przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Następnie organ wskazał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ nadzoru budowlanego czyniąc odpowiednie ustalenia faktyczne, mające na celu zweryfikowanie, czy wnioskodawcy w konkretnej sprawie przysługuje interes prawny winien ustalić, czy uciążliwość, na którą powołuje się skarżący w rzeczywistości istnieje i czy może oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jego własność, gdyż tylko w takim przypadku skarżącemu przysługiwałby przymiot strony. Odnosząc się do zawartych w zażaleniu zarzutów, jakoby do uznania za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wystarczająca była "sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia", [...] WINB wyjaśnił, że organ odwoławczy ocenia sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania przez niego rozstrzygnięcia. Tym samym potencjalna możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego przez inwestycję znajdującą się na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] nie może stanowić podstawy do przyznania mu statusu strony w tymże postępowaniu. O interesie prawnym właściciela działki decyduje bowiem fakt, iż znajduje się ona w strefie oddziaływania inwestycji, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W opinii organu użytkowanie spornego parkingu nie powoduje uciążliwości dla tak oddalonej nieruchomości skarżącego, których konsekwencje mogłyby być rozpatrywane przed organami nadzoru budowlanego. Podnoszona w zażaleniu kwestia immisji w postaci m.in. hałasu i wywodzenie przez skarżącego interesu prawnego z przepisów Kodeksu cywilnego może być natomiast przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, rozstrzyganych przed sądem powszechnym. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do orzekania na podstawie powołanych przepisów. Bezpośrednie zainteresowanie wnioskodawcy rozstrzygnięciem sprawy użytkowania parkingu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed tut. organem. Z powyższych przyczyn organ stanął na stanowisku, że postanowienie PINB z [...] grudnia 2018 r. należy utrzymać w mocy. Jednocześnie organ podkreślił, że PINB prowadzi w przedmiotowej sprawie postępowanie z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] WINB z [...] maja 2019 r. [...] zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem błędnej tezy, iż skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego, 2. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie korzystnego dla niego ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ustalania interesu prawnego stron w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego nieruchomość jest oddalona od spornej działki o około 700 metrów. Nadto powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11 oraz z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10; z 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99 oraz z 8 września 2004 r., OSK 394/04. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania parkingu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], wywodząc swoje uprawnienie do bycia stroną z przysługującego mu prawa własności działki o nr. ew. [...] obrębu [...][...]. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 263/18, przesłanką, która warunkuje status strony jest przesłanka przyznania przepisem prawa materialnego interesu prawnego. Ustalenie zatem interesu prawnego może nastąpić na podstawie przepisu prawa materialnego w toku postępowania prowadzonego w sprawie. Okoliczności stanu faktycznego sprawy przesądzają o tym, czy rozstrzygnięcie sprawy ma wpływ na ograniczenie uprawnień lub nałożenie obowiązku. Dla ustalenia interesu prawnego istotne jest to, że przedmiotem sprawy jest podejrzenie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: Prawo budowlane) wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się, jak ta zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, jeżeli zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Ponadto w takim postępowaniu bada się, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy bowiem dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), zaś w razie, gdy zmiana narusza ustalenia planu miejscowego, właściwy organ wnosi sprzeciw (art. 71 ust. 5 pkt 2 tej ustawy). Przepisy te mają na celu m.in. ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, zarówno przed tym, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadzała, utrwalała lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na ich nieruchomościach, jak i przed tym, aby nie zostały naruszone ustalenia obowiązującego planu miejscowego w tym te, które zostały uchwalone w celu uregulowania harmonijnego korzystania z nieruchomości na określonym obszarze. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, jest to interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa (wskazane wyżej) ten interes chroniące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1591/14). Jak wynika z ustaleń organu II instancji, działka skarżącego znajduje się w znacznej odległości (zdaniem skarżącego jest to 700 metrów) od działki, na której miało dojść do zmiany sposobu użytkowania. Nie jest to zatem "działka sąsiednia", nawet przy uwzględnieniu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. Sąd zapoznał się z materiałem załączonym przez skarżącego na płycie DVD (k. 31 akt sprawy) i stwierdza, że dwa z trzech nagrań zostały sporządzone w pobliżu spornej działki (na nagraniu widać z dużą dokładnością ludzi oraz samochody), zaś co do jednego z nagrań niemożliwe jest ustalenie, w jakim miejscu zostało sporządzone. Nie jest to zatem materiał dowodowy, na podstawie którego można z całkowitą pewnością ustalić, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, zwłaszcza, że chodzi o dużą, ok. 700m odległość działki skarżącego od działki objętej zmianą sposobu użytkowania. Skarżący nie wykazał ponadto, z jakiego przepisu prawa materialnego wywodzi swój przymiot strony Nie bez znaczenia jest przy tym, zdaniem Sądu, że nieruchomość skarżącego znajduje się w bezpośredniej bliskości skrzyżowania ul. [...] z trasą S8. Obie te trasy jako drogi o dużym natężeniu ruchu niewątpliwie generują hałas. W odległości zaś nieco mniejszej niż sporna działka znajduje się także mocno eksploatowana linia kolejowa. Oceniając zarzuty skargi Sąd stwierdza, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści norm prawnych, zaś wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się skarżący, zapadły w innych stanach faktycznych i prawnych, w szczególności zaś żadna z tych spraw nie dotyczyła zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organy nadzoru budowlanego zebrały kompletny materiał dowodowy i prawidłowo dokonały jego oceny, dochodząc do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, co prowadzić musiało do zastosowania art. 61a k.p.a. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że cel, jaki miał na uwadze skarżący, został osiągnięty, albowiem wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania parkingu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], w ramach którego organy nadzoru budowlanego dokonają kontroli zgłoszonego przez skarżącego problemu. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.