VII SA/Wa 2614/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J Z na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez J Z jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 206 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy") na wniosek J Z w dniu 9 kwietnia 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem) znajdujących się na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 października 2015 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się ziemny rów o łącznej długości 33,55 m. Ściany i dno rowu obłożone otworowanymi płytami betonowy typu "Eko". Średnia wysokość rowu wynosi 0,80 m, jego szerokość w koronie waha się w granicach 2,30 m + 2,40 m, zaś szerokość dna 1,25 m 1,35 m. W centralnej części rowu znajduje się przepust o długości 8,00 m i szerokości 1,80 m, składający się z wierzchniej płyty betonowej wspartej na ściankach betonowych. Od strony wschodniej przepustu znajduje się wlot o wymiarach 1,20 mx 0,60 m. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. urządzenia i nałożył na inwestora - G W obowiązek przedłożenia: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem) znajdujących się na działce nr ewid. [...], - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - decyzji o legalizacji urządzenia wodnego zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469). W związku z nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji, PINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał inwestorowi całkowitą rozbiórkę urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem), znajdujących się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył G W Opisaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB", "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że o ile PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji spornego rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem), stwierdzając że stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 § 1 pkt 1 Prawa wodnego, to zastosował niewłaściwe przepisy postępowania. Prawidłowym trybem w ocenie WINB mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie winien być tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego (urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tj. rów wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem) nie stanowi obiektu budowlanego, ale urządzenie budowlane. Zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego było zatem niewłaściwe. WINB przywołał brzmienie art. 70 Prawa wodnego, który w ust. 1 stanowi, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Następnie odwołując się do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśnił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania (do dnia 27 czerwca 2015 r.) obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej podlega zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem: a) ziemnych stawów hodowlanych, b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Z powyższej regulacji WINB wywiódł, że brak było podstaw w rozpoznawanej sprawie do zakwalifikowania spornego rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem), jako obiektu budowlanego, bowiem w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jeśli zatem sporny rów wraz z przepustem został uznany za urządzenie techniczne, to właściwy jest tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego (roboty budowlane bez zgłoszenia). Skargę na decyzję WINB złożyła J Z (dalej: "skarżąca"). Domagając się jej uchylenia podniosła zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na datę wszczęcia postępowania (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z dnia 29 listopada 2013 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rów z utwardzonymi skarpami (za pomocą płyt betonowych ażurowych) wraz z urządzeniami związanymi z nim funkcjonalnie, tj. betonowym przepustem i mostkiem nie stanowią budowli, a więc nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na ich budowę, gdy z brzmienia przepisów art 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że do budowli zaliczane są przepusty, a z powyższym wiąże się konieczność uzyskania zezwolenia na budowę; b) art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez bezzasadne zakwalifikowanie rowu znajdującego się na działce nr [...] do urządzeń melioracji wodnych w sytuacji, gdy przepisy art. 70 ust.1 ww. ustawy stanowią, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu "polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami", co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem rów usytuowany na działce inwestora zagraża wręcz uprawom rolnym na działce nr [...], a ponadto służy tylko i wyłącznie ułatwieniu prowadzonej przez uczestnika działalności gospodarczej, bowiem działka nr [...] wykorzystywana jest jako parking dla samochodów ciężarowych, wózków widłowych, sprzętu budowlanego, busów i w przeważającej części wyłożona została płytami betonowymi, z których woda spływa do przedmiotowego rowu, a następnie za pomocą przepustu kierowana jest na działkę nr [...], co przemawia za uznaniem przedmiotowych urządzeń za samowolę budowlaną, która nie powinna nawet podlegać procesowi legalizacji, bowiem pozostawałaby w sprzeczności z przepisami zawartymi w ustawie Prawo wodne, co skutkowało 2. błędnym uznaniem, że organ I instancji zastosował nieprawidłowo przepisy art. 48 Prawa budowlanego, zamiast przepisów zawartych w art. 50-52, gdy w powołanych okolicznościach organ I instancji prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionej budowli. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1696/16 WSA w Warszawie uchylił decyzję WINB z dnia [...] maja 2016 r. uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 , 80, 107 § 3, 15 i 138 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w należyty sposób, czy inwestycja będąca przedmiotem postępowania należy do urządzeń melioracji wodnych, a ta kwestia z punktu widzenia przyjętej przez organ procedury zgłoszeniowej, określonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, ma istotne znaczenie dla sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła I W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2714/17 uchylił zaskarżony wyrok, uznając za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną. NSA wskazał, że w sytuacji nieustalenia przez organy obu instancji, jakiemu celowi służy przedmiotowy rów z przepustem, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z motywami w niej zawartymi było, co najmniej przedwczesne. Wskazał również, że Sąd I instancji winien był rozważyć, czy z uwagi na kasatoryjny charakter zaskarżonej decyzji zostały spełnione przesłanki do jej wydania oraz, czy niewyjaśnienie przez organy obu instancji (także przez organ I instancji), jakiemu celowi przedmiotowy rów z przepustem służą, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, czy też – wobec jej charakteru – brak wyjaśnienia, jakiemu celowi przedmiotowy obiekt służy nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ także przed podjęciem decyzji przez organ I instancji należało wspomnianą kwestię wyjaśnić. W takiej zaś sytuacji WINB nie naruszyłby art. 138 § 2 k.p.a., chociaż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy byłby szerszy niż wskazywany przez organ odwoławczy. Dokonując ponownej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która zaistniała przed wydaniem wyroku przez tut. Sąd. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] WINB uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu powiatowego z dnia [...] marca 2016 r., którą nakazano inwestorowi całkowitą rozbiórkę rowu wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie - przepustem (mostkiem), znajdujących się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości w miejscowości [...], gm. [...]. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że o ile PINB w [...] dokonał prawidłowej kwalifikacji spornego rowu wraz z zabudową związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) stwierdzając, że stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 § 1 pkt 1 Prawa wodnego (jest więc urządzeniem budowlanym), to zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego (jak do obiektu budowlanego) było wadliwe. Prawidłowym trybem mającym zastosowanie w sprawie jest tryb przewidziany w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podstawa wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej istniała wówczas, gdy po pierwsze, stwierdził on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją pierwszoinstancyjną, a po drugie ustalił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.). Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd może uwzględnić wniesioną skargę. Taki też kierunek orzekania został nakreślony w wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2714/17. W ocenie składu orzekającego po wyroku NSA, w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym zaskarżone rozstrzygnięcie zasadniczo powzięte zostało prawidłowo, choć uzasadnienie tego rozstrzygnięcia wymaga uzupełnienia. W decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę spornego rowu wskazano, że stanowi on wraz ze związanym z nim funkcjonalnie przepustem urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne służą polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chronią użytki rolne przed powodziami. Zgodzić się także należy ze stwierdzeniem, że przepis ten wyraźnie określa, że melioracje służą przystosowaniu środowiska do potrzeb produkcji rolniczej, zwiększając zdolność produkcyjną gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chroniąc użytki rolne przed degradacją oraz powodzią. Jeśli urządzenie wodne służy celom wskazanym w art. 70 ust. 1, jest urządzeniem melioracji wodnych (zob. W. Rejman (w:) J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, wyd. Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 2002, s. 215). W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że organ I instancji kwalifikując sporny rów wraz z przepustem do urządzeń melioracji wodnych nie ustalił, czy został on zrealizowany w celu o jakim mowa w ww. art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Bez wątpienia również na niedostatki postępowania wyjaśniającego przed PINB w tym zakresie nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, przyjmując za tym pierwszym powyższe ustalenie. To z kolei determinowało stwierdzenie organu odwoławczego, że urządzenie melioracji wodnych szczegółowych podlega procedurze zgłoszenia, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, a więc że właściwym trybem jest ten określony w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a nie jak przyjął organ I instancji tryb z art. 48 tej ustawy. Tymczasem w odwołaniu od decyzji PINB inwestor dość kategorycznie stwierdził: "nie wykonałem żadnego urządzenia melioracyjnego, to dla potrzeb prowadzonej działalności zaszła konieczność wyrównania i wypoziomowania części działki". Organowi odwoławczemu umknęło takie stanowisko inwestora, a tym samym pominął on, że wątpliwe stało się przyjęcie przez PINB jakoby wykonanie rowu wraz z przepustem mogło służyć polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. W kontekście powyższego, niejako przedwczesne okazały się być w kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego wskazania, co do zastosowania trybu z art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a nie jak oczekuje skarżąca trybu z art. 48 tej ustawy, w sytuacji niepoczynienia jednoznacznych ustaleń, na okoliczność celu w jakim został zrealizowany sporny rów. Nie stanowiło to jednak w ocenie Sądu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 k.p.a. skoro także w świetle akt sprawy organ I instancji okoliczności tej nie ustalił. Sama zresztą skarżąca w skardze zarzuciła bezzasadne zakwalifikowanie rowu znajdującego się na działce nr [...] do urządzeń melioracji wodnych wskazując, że działka ta jest wykorzystywana jako parking dla samochodów ciężarowych, wózków widłowych, sprzętu budowlanego. Skarżąca potwierdziła tym samym, że ocena organów w powyższym zakresie nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W tej zatem sytuacji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało uznać za prawidłowe, choć konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest szerszy, niż wynika z treści uzasadnienia WINB. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie jakiemu celowi służy samowolnie zrealizowany rów wraz z przepustem, będzie determinowało zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48, art. 49b lub art. 50 – 51 Prawa budowlanego). Niewątpliwie zatem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uzupełniając niejako stanowisko organu odwoławczego uznał, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Zaznaczyć bowiem trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd uznał, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.